שש השנים של יהודה וינשטיין יגיעו לסיומן בחודש ינואר הקרוב. ועדת האיתור כבר פועלת ובעוד חודשים אחדים תמנה ממשלת ישראל יועץ משפטי חדש לממשלה.
בכל עת שמתמנה יועמ"ש חדש מתנהל שיח ציבורי ערני על הצורך בתפקיד כזה בממשל הישראלי, ונשאלת השאלה אם הגיע הזמן לרסן את כוחו ואולי לפצל את תפקידו. כך גם הפעם. שרת המשפטים איילת שקד כבר הודיעה כי היא בודקת אפשרות של פיצול התפקיד לשניים: תובע כללי ויועץ משפטי לממשלה.
היועמ"ש, בתפקידו כראש התביעה הכללית, הוא האדם שבידו הסמכות לקבוע מי לשבט ומי לחסד, מי יועמד לדין ומי ישתחרר כפרפר מכבלי החוק. בישראל הועמדו לדין נשיא, שרים, חברי כנסת, ראשי ערים והכל על פי החלטתו. שני ראשי ממשלה סיימו את כהונתם בעקבות פסיקתו: יצחק רבין בתקופת אהרון ברק ואהוד אולמרט בתקופת מני מזוז.
מצד שני, הוא גם הפרשן המשפטי העליון של חוקיות מעשי הממשל וחוות דעתו מחייבות את כלל רשויות הממשל בישראל, להוציא את בתי המשפט, שרק הם יכולים להורות ולפסוק בניגוד לחוות דעתו. פעמים רבות סירב היועמ"ש להגן על החלטות הממשלה בבתי המשפט, וכתוצאה מכך היא נאלצה לשנותן, עד שחפפו את חוות דעתו. עם השנים הפך היועמ"ש לאיש משפיע ומכריע, ואין זה פלא שמאז סוף שנות ה־70 הוא מוזמן באופן קבוע לישיבות הממשלה.
נושא משרה דומה - של התובע הכללי מחד גיסא ושל בעל הסמכות לקביעת חוקיות פעולות הממשל מאידך גיסא - אינו קיים באף מדינה מתוקנת בעולם. מדובר בפטנט ישראלי מקורי שאף מדינה בת תרבות לא ניסתה לעשות בו שימוש. מדינת ישראל נותרה בבדידות מזהרת באימוץ התפקיד הזה על פניו השונים, ובחשש הגדול לערוך בו שינויים למרות הביקורת הבלתי פוסקת.
שקד. להחזיר את הסמכויות לידי שר המשפטים. צילום: פלאש 90
תפקיד היועמ"ש נולד בחטא. בחודשים שקדמו להקמת המדינה הטילו ראשי היישוב על צוות מקצועי שנקרא "ועדת המצב" לתכנן את מוסדות השלטון בישראל. צוות המשנה שעסק בהקמת משרד המשפטים לא כלל במערך הארגוני של המשרד כהונה של יועמ"ש. על פי המודל הבריטי, שהביאו האנגלים בתקופת המנדט, מרב הסמכויות של היועמ"ש היו נתונות בידי שר המשפטים הבריטי, שהוא איש פוליטי וחבר הקבינט, ולכן חייב בדין וחשבון לחברי הפרלמנט על החלטותיו השונות. וכבר אירע שהפרלמנט הבריטי הדיח יועמ"ש לאחר שהחלטותיו נראו להם שגויות ולא תקינות.
רוב המדינות שאימצו את המודל הבריטי ואת שיטת המשפט האנגלוסקסי, הפקידו את הסמכויות הרבות בידי שר המשפטים ולא בידי פקיד ממונה שאינו חייב דין וחשבון לאיש.
בממשלת ישראל הראשונה מונה פנחס רוזן לתפקיד שר המשפטים, ולמנכ"ל משרדו מונה יעקב שמשון שפירא, מקורבו של דוד בן־גוריון ועורך דין בעל שם, שבין היתר ייצג בבתי המשפט הבריטיים את נאשמי ההגנה. שפירא החליט שהוא ממנה עצמו לתפקיד יועמ"ש ואיש לא עמד בדרכו. כך קיבלנו את נושא המשרה הבכירה ביותר בממשל הישראלי, ללא תכנון מוקדם וללא כוונה.
מקרה המבחן הראשון לעוצמתו של היועמ"ש אירע בשבועות הראשונים להקמת המדינה, לאחר שעצרו כוחות האצ"ל בירושלים שני פקידים בריטים בכירים בחברת החשמל כחשודים בריגול לטובת הלגיון הערבי. אנשי האצ"ל ניאותו להסגיר את השניים לידי המדינה החדשה, כנגד התחייבות של י"ש שפירא להעמיד אותם לדין בעבירות ריגול. לאחר שהוסגרו הפעילו הבריטים לחצים אדירים על ממשלת ישראל לשחרר את השניים ללא משפט ואיימו במשבר מדיני.
הממשלה, ובעיקר שר החוץ משה שרת, הפעילה לחצים כבדים על י"ש שפירא לשחרר את השניים ולא להעמידם לדין, כדי להימנע ממשבר עם הבריטים, אך שפירא התעקש על כך שהם יעמדו לדין. ברגע זה, בעימות הראשון, כשהכפיפה הממשלה ראשה אל מול היועמ"ש, נולד התפקיד בגלימתו הנוכחית.
במשך 68 שנות משפט קיים חוסר נחת בדפוס התפתחותו של תפקיד היועמ"ש. חוסר הנחת אינו רק נחלת המערכות הפוליטיות, גם בציבור, באקדמיה ובעולם המשפט לא ממש מאושרים מהתפתחותו של תפקיד עוצמתי כל כך, שכמעט אין עליו ביקורת. לא הייתה ממשלה, לא היה שר משפטים ולא היה ראש ממשלה שלא ביקשו להדיח או לצמצם את סמכויות היועמ"ש. אך אף אחד מהם לא הצליח. מורא הציבור היה עליהם.
פעמיים הקימו הממשלות ועדות ציבוריות לבחינה מחדש של מעמדו ושל תפקידיו של היועמ"ש: ועדת אגרנט בשנות ה־60 וועדת שמגר בשנות ה־90. בשני המקרים לא רק שלא הוקטנה עוצמתו של היועמ"ש, היא אף הוגדלה והממשלות הרלוונטיות, חרף אי הנוחות שלהן, אימצו את המלצות הוועדות.
בהתחלה חשבו הקברניטים שיהיה אפשר להחזיר עטרה ליושנה, דהיינו למצוא את הדרך הראויה להחזיר את הסמכויות לידי הדרג הפוליטי, ובעיקר לידיו של שר המשפטים, אך החלום הזה נגוז בשני העשורים האחרונים. מאז נעשים ניסיונות חוזרים ונשנים לפצל את התפקיד, ושר המשפטים לשעבר פרופ' דניאל פרידמן אף הכין טיוטת הצעת חוק בעניין שהתנפצה אל מול המציאות.
המשפט "כוח משחית וכוח רב משחית מאוד", הוא נכון במקרה זה. לא ראוי להפקיד עוצמות שלטוניות רבות בידי פקיד ממונה שאינו חייב דין וחשבון לאיש, ויש תבונה והיגיון לבצע רביזיה בתפקיד. אינני בטוח שהפיצול הוא האפשרות היחידה, אבל טוב תעשה שרת המשפטים אם תמנה ועדה ציבורית שבהרכבה יהיו משפטנים בעלי שם, וכן אנשי מוסר ואתיקה, ושבכתב המינוי שלה ייאמר שעליה להמליץ לממשלה כיצד לבזר את סמכויות היועמ"ש וכיצד להכפיף אותו למערכות ביקורת שאינן בג"ץ. אני מקווה ששרת המשפטים החדשה, שאחד מיתרונותיה הבולטים הוא שהיא איננה חלק מהמיליה המשפטי, תאזור אומץ וכוח לעשות שינוי כפי שמתבקש בנסיבות העניין.