איך הפכה פירצה בחוק לנזק של מיליארד שקלים בשנה?

1

השבוע פרסם מבקר המדינה דוח המשך על הפנסיות בצבא, כלומר הפנסיות התקציביות בצה"ל, תנאיהן ועלותן לתקציב המדינה. לפני שניגש לעובדות, אקדים ואומר כי מאמר זה לא נועד להתנגח בכלל אנשי הקבע ולהשתתף בעליהום על המשרתים בצבא. ממש לא. לתפיסתי, ללוחמים מגיע מכל וכל - פנסיות תקציביות ופנסיות גישור.

זאת ואף זאת, הצבא נתקל גם באתגרים לא מעטים בניסיון להשאיר את אנשי הטכנולוגיה בתחרות מול השוק הפרטי, ולכן צריך להציע הטבות כדי להשאיר אותם בשירות קבע. ודבר נוסף מהותי: אנשי הצבא הם ממש לא לבד בענייני הפנסיה התקציבית - אף שהזרקור מופנה בעיקר אליהם - פנסיות מנופחות והטבות חריגות הן מנת חלקם של עובדים רבים בסקטור הציבורי, בייחוד באקדמיה, במערכת המשפט, במשטרה, בשירות בתי הסוהר, במוסד ובשב"כ. בחלק מהמקרים המצב שם זועק לשמיים וחמור הרבה יותר מהנעשה בקרב אנשי הקבע, שהפכו לשק החבטות בעניין הפנסיות.

ואחרי שאמרתי זאת, הדיון על תנאי הפנסיות בצבא חייב לא רק להמשיך ולהתקיים, אלא הוא אף מחייב נקיטת פעולה, כי אי אפשר לחמוק מההשלכות התקציביות שלו ומההזנחה רבת השנים בטיפול בכל החריגות. מנתונים שפרסם בעבר הצבא, עולה כי רק 15.7% מהפורשים ומקבלי הפנסיות התקציביות הם לוחמים. הרוב (64.6%) הם מה שמכונה "תומכי לחימה", ו־19.7% הם אנשי טכנולוגיה. המשמעות היא שרק מיעוט מהפורשים הם לוחמים שמגיע להם הכל, השאר הם לא ממש כאלה, אך זוכים לתנאים יוצאי דופן וחריגים, שעולים למשק עשרות מיליארדי שקלים לטווח הארוך.

2

המבקר מתמקד בעיקר בתופעה שנקראת "הגדלות הרמטכ"ל" לפנסיה. וזה הסיפור: לרמטכ"ל, מתברר, הייתה סמכות להגדיל את אחוזי הפנסיה של המשרתים בצה"ל עד 19%(!), סמכות שניתנה לו בעקבות פרשנות רחבה מאוד להחלטת ממשלה ב־1961. כלומר חלפו קרוב ל־60 שנה מאז נזכרו באוצר ובצבא, וגם במשרד המבקר, לטפל בתופעה הזאת. בבדיקה שערך המבקר בדוח הקודם נחשפה העובדה המדהימה ששיעור ההגדלה הממוצע של הרמטכ"ל לפורשים בשנים 2013־2015 עומד על כ־8.5%, לא כולל ה־6% על שלוש שנות השירות הראשונות, וביחד כ־14.5%. במילים פשוטות יותר: נניח שפרשת משירות קבע בגיל 46, והיית זכאי לפנסיה בשיעור של 50% (25 שנות קבע כפול 2% לשנה הסטנדרטי) - זכית בפועל לשיעור ממוצע של 65% מהשכר האחרון. וזה כמובן עולה לנו הרבה כסף. לפי בדיקת החשכ"לית בעבר מיכל עבאדי בויאנג'ו, החבות האקטוארית של ההגדלה בלבד עלתה למשלם המסים בשלוש שנים ב־2.9 מיליארד שקל.

כלומר לאורך עשרות שנים מדובר בעשרות מיליארדי שקלים, וכל זה, להזכירכם, מכיוון שלרמטכ"ל מותר להקפיץ את הפנסיה. הרי פורשי הצבא מקבלים גם כך פנסיה תקציבית בגיל פרישה צעיר (46 בממוצע), ועד גיל הפרישה יש להם 21 שנה שבהן הם מקבלים קצבה די יפה. אז למה לתת להם עוד תוספת משמעותית לפנסיה?

דוח המבקר הנוכחי מגלה לנו שבשנת 2018 עמדה הגדלת הפנסיה התקציבית של הרמטכ"ל על כ־9.5%, ועלותה לתקציב המדינה הייתה בשנה אחת בלבד 1.1 מיליארד שקל(!), סכום עצום רק עבור תוספת הפנסיה ולא עבור הפנסיה עצמה. המשמעות היא שכל שנה "עפים" מתקציב המדינה כמיליארד שקל רק על תוספות לפנסיה (ושוב נזכיר כי זו רק התוספת ולא הפנסיה עצמה). עלות הפנסיה הכללית השנתית לפורשי הצבא כבר מתקרבת ל־8 מיליארד שקל.

מה שמדהים הוא עד כמה היד קלה על ההדק של "ההגדלות האחוזיות" מטעמו של הרמטכ"ל. להגדלות יש כמה תנאים, שממש לא קשה לעמוד בהם: פרישה מעל גיל 40 (גיל הפרישה הממוצע עומד כאמור על 46 שנים) ושירות קבע של יותר מעשר שנים. "הגדלה רגילה" ניתנת באופן הבא (ושימו לב לקלי הקלות שבה מנפחים פנסיה): גיל 40־42 - הגדלה של 4% לכל שנה; גיל 42־45 - הגדלה של 2% לכל שנה; גיל 45־50 - הגדלה של 1% לכל שנה. רגע, רגע, יש גם "הגדלה חריגה" - ועדה מיוחדת ממליצה לרמטכ"ל על הגדלת אחוזי הקצבה במקרים חריגים של בעיות כלכליות של הגמלאי ומשפחתו וקשיי קליטה בעבודה לאחר הפרישה. והמסמך מגלה שכ־40% מפורשי הצבא אכן מקבלים הגדלה של 11% ויותר. וכל האחוזים הללו מצטברים למיליארדים רבים מדי שנה ולעשרות מיליארדים לאורך כל שנות תשלום הפנסיה.

3

בשנים האחרונות החל דין ודברים בנוגע להגדלות אחוזיות, והצבא הסכים להגביל אותם למקסימום 10% במקום 19%, וכפי שאנחנו רואים, הוא מקפיד למצות את ההגדלות האחוזיות עד תומן. אבל אז הגיע הצד המשפטי, כנהוג במקומותינו, כשהעניין התגלגל לפתחו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (לענייני משפט ציבורי־חוקתי) רז נזרי. הדברים שנחשפים בדוח המבקר בנוגע לבדיקה מדגימים היטב כיצד פרשנות מעוותת של החלטת ממשלה הפכה לבזבוז של עשרות מיליארדים.

כאמור זו החלטת ממשלה 849 משנת 1961, שהסמיכה את הרמטכ"ל לקבוע כללים בנושא. לטענתו של משרד האוצר, כללי הרמטכ"ל להגדלת הפנסיה נקבעו בחוסר סמכות, שכן אלו החלטות רוחביות, בעוד החלטת הממשלה הסמיכה את הרמטכ"ל לקבוע כללים בנוגע ל"חייל פלוני". לעמדת משרד האוצר, יש לבטל את כללי הרמטכ"ל, ובייחוד את ההגדלה לגבי שירות החובה ואת ההגדלה לגבי התקופה מגיל 18 עד גיל הגיוס.

מנגד טען צה"ל: "הן החלטת הממשלה והן כללי הרמטכ"ל נקבעו בסמכות, וכי אין ללמוד משימוש במילה 'חייל פלוני' כי הממשלה והרמטכ"ל אינם יכולים לקבוע תנאים שיחולו על קבוצה של חיילים פלונים". צה"ל הוסיף וציין אלו הטבות הניתנות כבר עשרות רבות של שנים. איפה היו כל "שומרי הסף" במשך עשרות שנים, כשהמיליארדים התעופפו? שאלה טובה, והתשובה עליה - הם נרדמו בשמירה.

מה קבע רז נזרי? - "הגדלות השירות נעשות על בסיס החלטת ממשלה 849, שנוסחה באופן עמום. החלטת הממשלה קובעת כי ההגדלה תיעשה בעת שהרמטכ"ל סבור 'שקיימות נסיבות כלכליות או אחרות המצדיקות זאת'". מהנתונים שנמסרו בדיון, גם בידי אנשי צה"ל, עולה כי למעשה לא נשקלים פרמטרים אלו במסגרת ההחלטה על מתן הגדלה, וקשה לראות בנוסח הנוכחי של ההחלטה כהולם סיטואציה שבה למעשה ניתנת לרובם ככולם של משרתי הקבע תוספת לקצבה (97% מהפורשים).

אם ננסח את הדברים בצורה עדינה קצת פחות, הרי שנזרי קבע למעשה שצה"ל עשה דין לעצמו והרמטכ"לים עשו דין לעצמם וחילקו הגדלות פנסיה בצורה גורפת. אבל הכסף הרי כבר התעופף, אז מה עושים? נזרי ביקש להסדיר כללים בנשוא בהחלטת ממשלה "בהירה ומובנת", שתחליף את ההחלטה הישנה משנת 1961. ושוב, איפה היו כל שומרי הסף במשרד האוצר ובמשרד המשפטים כשזה הגיע לחלוקת עשרות המיליארדים מקופת המדינה מאז ההחלטה? לא ברור.

הפרקליט הצבאי הראשי הודיע ליועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט כי החלטת נזרי איננה מקובלת עליו וכי הוא מבקש לקיים דיון בנושא עם מנדלבליט. אלא שמנדלבליט פסל את עצמו מלדון בנושא, ובצדק, מכיוון שהוא עצמו, כיוצא קבע, נהנה מההגדלות הנדיבות הללו. לכן החליט לגלגל את תפוח האדמה הלוהט הזה לשי ניצן, שהוא אולי אינו יוצא צבא הקבע, אך נהנה מפנסיה תקציבית עם תנאים חריגים מטעמה של הפרקליטות. בספטמבר 2019 התקיימה ישיבה רבת משתתפים בראשות שי ניצן, נציגי האוצר, נציגי צה"ל  ונזרי כמובן.

מה קרה בעקבות הישיבה? ניחשתם נכון: עוד מריחת זמן של פלפולים משפטיים. במכתב סיכום קבע ניצן כי "זו שאלה משפטית קשה ביותר - מחד גיסא, החלטות הרמטכ"ל פירשו בהרחבה את החלטות הממשלה, ומאידך גיסא, קביעה כעת כי פרשנות הצבא את החלטת הממשלה, שנהגה כמעט כ־60 שנה, הייתה מופרכת ודינה בטלות - הנה קשה". פרקליט המדינה אף ציין כי הוא מסכים עם עמדתו של נזרי שלפיה "הסדרת הכללים לגבי הגדלת השירות, נכון שתיעשה לעתיד לבוא בהחלטת ממשלה בהירה ומובנת". בנסיבות אלה, "פרקליט המדינה שב וממליץ כי הצדדים יישבו יחד וינסו להגיע להסכמה מהותית במישור הכלכלי, שתביא בחשבון את מכלול טענות הצדדים, ויגבשו יחדיו הצעה להחלטת ממשלה חדשה כאמור.עמדת פרקליט המדינה הנה כי יש מקום להביא העניין בפני ראש הממשלה, שר האוצר ושר הביטחון, על מנת שיידרשו לנושא. כן תובא בפניהם העמדה שראוי לקבל החלטת ממשלה עדכנית בנושא זה".

המבקר קובע בצורה ברורה: "המחלוקת המשפטית בדבר הפרשנות של החלטת ממשלה 849 משנת 1961, וסמכותו של הרמטכ"ל במתן ההגדלות בגינה, הובאה לשולחנו של משרד המשפטים עוד בשנת 2017 אך טרם הוכרעה. לנוכח התמשכות הטיפול בסוגיה עד כה, מצופה כי ככל שתידרש הכרעה או החלטה עתידית בעניין זה על ידי פרקליט המדינה, זו תתקבל ללא שיהוי".

התוצאות הסופיות: א. צה"ל, למרות טענתו, מתח את החלטת הממשלה הישנה בצורה שנראית ממש לא חוקית; ב. כתוצאה מפרשנות מרחיבה - מדי שנה תקציב המדינה מממן הגדלות פנסיה בידי הרמטכ"ל במיליארד שקל; ג. אחרי יותר מ־50 שנה נזכרו שומרי הסף לטפל בעיוות, אבל זה כבר שלוש שנים הזמן נמרח והכסף נשפך.

4

כמה נתונים מעניינים ומעודכנים בדוח המבקר בנוגע לפנסיה בצבא:

כ־19 אלף שקל לערך היא הקצבה הממוצעת של הקצינים שפרשו בשנת 2018 מהצבא, וגיל הפרישה הממוצע עומד על 46. לטענת משרד האוצר, הקצבה הממוצעת עומדת על קרוב ל־20 אלף שקל ברוטו. בכל מקרה, לפי גיל הפרישה הממוצע, קצין בצבא מקבל עד לגיל הפרישה הרשמי (67) סכום ממוצע של כ־5 מיליון שקל (!) בתשלום פנסיה תקציבית, בעת שהטבה כזו לא קיימת כמובן בסקטור הפרטי. לפי תוחלת החיים הממוצעת, היקף הפנסיה התקציבית בצבא עומד על כ־7־8 מיליון שקל, ומובן שבעלי דרגות גבוהות (שאומנם פורשים מאוחר יחסית) מקבלים קצבאות פנסיה גבוהות הרבה יותר, שעשויות להגיע ל־20 מיליון שקל ואף יותר.

7.8 מיליארד שקל - זה היקף תשלום קצבאות הפנסיה רק בצבא בשנת 2018. מתוך זה, כאמור, 1.1 מיליארד שקל "בזכות" התוספות הנדיבות של הרמטכ"ל, שחולקו ביד רחבה וללא שאיש פיקח על כך.

12 אלף שקל - זוהי פנסיית הגישור הממוצעת שתשולם בעתיד לקצינים. כזכור, כשהפנסיה התקציבית חלפה מן העולם, הומצא לצבא פטנט "פנסיית הגישור", שהיא פנסיה תקציבית לכל עניין ודבר. בניסיון להפחית את העלויות שלה, לפי הסיכום בין משרד האוצר למשרד הביטחון וצה"ל, בחוק גמלאות צבא הקבע נקבע כי קצבת פנסיית הגישור הממוצעת לקצינים בשנת 2025 לא תעלה על 12,000 שקל. מאז הסיכום חלף זמן רב, ועדיין לא הותקנו התקנות בעניין. למה? כרגיל - מורחים את הזמן. התקנות היו אמורות להיות מותקנות, לפי החוק, עד יוני 2017, אבל גם המבקר מעריך כי הנושא לא יוכל לבוא על פתרונו עד דיוני תקציב המדינה לשנת 2020, שצפוי שיתקיימו רק במחצית השנייה של השנה. המשך תשלום מקדמות פנסיית הגישור (שאת סכומן כאמור קבע צה"ל, והן יוצרות חוסר ודאות אצל הפורשים) לאחר שחלפו יותר משנתיים מהמועד שנקבע בחוק להתקנת התקנות, מקבע מצב זמני ויוצר חוסר ודאות, אבל אני בטוח שמשרד האוצר וצה"ל ימשיכו להתקוטט על כך עוד זמן רב. בינתיים הדוחות הכספיים של הממשלה לא יוכלו לשקף את העלות של פנסיית הגישור, שמוערכת בכמה עשרות מיליארדי שקלים לעתיד.

הסיפור הזה, לצערי, הוא הסיפור של הביורוקרטיה, הרגולציה, הפקידותיזציה ושומרי הסף בישראל, שפעמים הם לא רק שאינם שומרים על כספנו, אלא גם יוצרים מצב שבו הקופה הציבורית הופכת להפקר