זה שנים לא מעטות אנו עדים להתערערות שיטת המשטר בישראל, שאחד משיאיה היה רצף הבחירות האחרונות. הרצף נעצר רק לאחר שעלה בידי קבוצת מפלגות בינוניות וקטנות, המשתייכות לשני הקצוות הפוליטיים, להרכיב ממשלה המחזיקה מעמד בדוחק, על חודו של קול. לתהליך זה מצטרפים שינויים תכופים במבנה המשטר, שמאפיינת אותם הקלוּת היחסית לביצוע אותם השינויים, המוכתבים בידי אינטרס לטווח קצר של רוב זמני בכנסת. דוגמה בולטת היא הנהגת השיטה של שני ראשי ממשלה, האחד זמני והשני חליפי, שאליה הצטרף ניפוח אדיר בגודלה של הממשלה. וגם "חוק נורווגי", שאחריו הגיע "חוק נורווגי מורחב", וכעת, במגמה לפצל את הליכוד הנמצאת באופוזיציה ולחזק את הממשלה, צץ הרעיון לשנות את החוק ולאפשר לארבעה חברים לפרוש ממנה.

החשיבה לטווח קצר פועלת לא פעם כבומרנג. שיטת שני ראשי ממשלה הומצאה כדי לאפשר לבנימין נתניהו להקים ממשלה עם בני גנץ. למרבה האירוניה היא שימשה בהמשך כדי לשלוח את נתניהו לאופוזיציה ולהקים את ממשלת בנט־לפיד. במהלך התפתחויות אלה, התברר שמפלגות התוקפות בלהט את השינוי המוצע, מזדרזות לאמץ אותו כאשר הוא פועל לטובתן. הביקורת שהשמיעו נגד השינוי איבדה את ערכה, והמילים והאמון בפוליטיקה הולך ומידרדר.

במקביל, ממשיך בית המשפט העליון לפעול בעולם מדומיין, שבו יש לישראל כביכול חוקה, שהיא פרי המצאתו של בית המשפט עצמו. נשיא העליון לשעבר משה לנדוי ז"ל ציין בשעתו שישראל היא המדינה היחידה בעולם שבה נוצרה חוקה בהבל פיו של בית המשפט. פסקי הדין רוויים במילים "חוקתי" ו"בלתי חוקתי", אבל בית המשפט איננו מסוגל ליצור חוקה. אין לו הכוח הפוליטי הדרוש לשם כך, ואין לו לגיטימציה לעשות זאת. "החוקה" שיצר, כשם שנולדה בהבל פה, יכולה להתפוגג בהבל פה.

בפועל דן בית המשפט בתוקפם של חוקים ואף בתוקפם של חוקי יסוד, כאשר הוא מעניק לעצמו את הסמכות לעשות זאת, תוך שהוא מייצר שפע של המצאות משפטיות ובהן הכרזה על הכנסת שהיא "רשות מכוננת". זאת, חרף העובדה שלאחר הבחירות הראשונות מעולם לא דובר על כך שהבחירות לכנסת הן גם בחירות לרשות מכוננת, וניתן להניח שמרבית אזרחי ישראל אינם מעלים כלל בדעתם שהם בוחרים רשות מכוננת. למיטב ידיעתי, איש מחברי הכנסת לא מציג עצמו כחבר האסיפה המכוננת, וגם חוקי היסוד, שהעליון מתעקש לקרוא להם "חוקה", נחתמים בידי יו"ר הכנסת ולא בידי יו"ר האסיפה המכוננת.

דוקטרינת נתניהו

כל זה לא מפריע לעליון לפעול בעולם מדומיין משלו, להעניק לכנסת – שמעולם לא ביקשה זאת ממנו – תואר של רשות מכוננת, ולצרף לכך רעיונות בדבר "תיקון חוקתי לא חוקתי" ו"שימוש לרעה בסמכות מכוננת". שימוש לרעה כזה קיים אם לדעת הרוב בעליון נחקק חוק הנושא כותרת "חוק יסוד", אבל ההוראות שנכללו בו אינן מתאימות להיכלל בחוקה. זהו בלי ספק רעיון תמוה. כך, למשל, לא ניתן היה להטיל ספק בתוקפו של התיקון ה־18 לחוקת ארה"ב ("חוק היובש" שנחקק ב־1919 ובוטל ב־1933) שאסר על ייצור, הובלה ומכירה של משקאות משכרים, אף שלפי ההיגיון של העליון הישראלי אפשר לטעון שהוראה מסוג זה איננה צריכה להיכלל בחוקה.

המצאה בעייתית נוספת היא זו של "התראת בטלות", שמשמעותה היא שבית המשפט איננו מבטל את החוק הספציפי שלגביו הוגשה עתירה לבג"ץ, אבל הוא מודיע ש"החוק לא בסדר" ובפעם הבאה יבטל חוק כזה. בעניין זה ראוי להצביע על פסק דינו החד והמשכנע של השופט נעם סולברג בבג"ץ בעניין ראש הממשלה החליפי, שהציע לסגת מהרעיון של "שימוש לרעה בסמכות מכוננת". נראה שעמדה זו משותפת לשופטים דוד מינץ ויוסף אלרון, שלמרבה הצער נמצאים יחד איתו במיעוט.

סולברג הצביע גם על כך ש"הפטנט" של "התראת בטלות" עומד על כרעי תרנגולת, שכן במקרה כזה בג"ץ לא מבטל את החוק שכנגדו הוגשה עתירה ורק מודיע שיבטל חוק כזה בעתיד. אולם פסיקה שבה בית המשפט אינו מעניק סעד קונקרטי, אלא מכריז מה ייעשה בעתיד, בנסיבות שאינן בפניו כרגע, איננה בגדר הלכה פסוקה ולכן איננה מחייבת. לכך אוסיף שפסיקה זו מהווה למעשה חקיקה המתחפשת לפסק דין. אבל בית המשפט לא הוסמך לחוקק חוקים. תפקידו להכריע בעניין שבפניו. זאת ותו לא.

התוצאה היא שבג"ץ הנפיק פסקי דין רבים, ארוכים ומלומדים, שבהם הוא דן, בהרכבים מורחבים, בחוקי יסוד העוסקים בסמכות חבר כנסת העומד לדין להרכיב ממשלה, בראש ממשלה חליפי, בתוקפו של חוק יסוד: "ישראל – מדינת הלאום של העם היהודי" ועוד ועוד. אולם כאשר בוחנים את ההשלכות שהיו לדיונים הממושכים ולפסקי הדין הארוכים על המשבר הנוכחי בשיטת הממשל ועל סדרת הבחירות החוזרות ונשנות, מתברר שהשפעתו של בית המשפט, למרות מעורבותו העמוקה בעניין, הייתה שולית. בג"ץ פועל אומנם במלוא הקיטור, אך אם להתבטא בלשון עממית, ב"פול גז בניוטרל".

כישלונו של בית המשפט בהתמודדות עם הבעיה אינו מלמד שהבעיה איננה קיימת. הכישלון רק מצביע על כך שבית המשפט איננו הגוף המתאים לעסוק בכך. שורש הבעיה נעוץ בכך שמאז קום המדינה אימצה ישראל בפועל את השיטה הבריטית של פרלמנט, הפועל ברוב רגיל, וסמכותו היא למעשה אבסולוטית. שיטה כזו יכולה לפעול אם הרוב מקבל על עצמו מערכת עקרונות וריסונים שעליהם מושתתת השיטה הדמוקרטית. מערכת כזו פועלת באנגליה. היא פעלה אצלנו במרבית שנות קיומה של המדינה, למרות מספר חריקות בולטות, שחלקן השתקף בתופעת ה"כלנתריזם", כלומר "רכישת" חבר כנסת ממפלגה יריבה תמורת טובות הנאה פוליטיות. הכנסת עצמה התמודדה עם הבעיה והטילה מגבלות חמורות על אפשרות כזו.

אולם מערכת הריסונים, שהייתה מקובלת אצלנו, קרסה. היא סובלת כיום מדוקטרינת נתניהו, שלפיה השלטון מעל לכל, ומהרעיון הנלווה שהשמיע מיקי זוהר בדבר שלוש הכ"פים (כוח, כבוד וכסף). התוצאה גלשה, לפחות בחלקה, לממשלה החדשה, שממדיה המרשימים מעוררים תחושה לא נוחה. התחושה אף מחריפה לנוכח הצעת החוק המיועדת להקל על "עריקת" חברי כנסת ממפלגתם, שלפיה יוכלו כל ארבעה ח"כים לעשות זאת, אף אם אינם מהווים שליש מחברי הכנסת של אותה מפלגה. חקיקה זו המכוונת כמובן נגד הליכוד, מהווה המשך לחקיקה מאותו סוג שיזמה הליכוד בשעתה נגד מפלגת קדימה.

זוהי חקיקה אינטרסנטית, המושתתת על חשיבה לטווח קצר ומשמשת תקדים ותמריץ לכל אחת מהממשלות הבאות לנהוג בדרך דומה ולהמציא כללים שעיקר מטרתם לפגוע במפלגות יריבות המצויות אותה שעה באופוזיציה, וכבונוס נוסף להעניק טובות הנאה לפעילי המפלגות החברות בקואליציה, באמצעות חוקים נורווגיים למיניהם ובדרכים נוספות.

דרכים לפתרון

המצב הפוליטי הנוכחי והאיבה חסרת המעצורים של האופוזיציה לממשלה מונעים כיום כל שינוי במבנה השלטון. אבל זה זמן מתאים לחשיבה בדבר השינויים ההכרחיים שאותם יהיה צורך לבצע בימים - שנקווה שיגיעו - שבהם יתאפשר הדבר. הצעד הראשון הנדרש הוא החלטה על הדרך שבה ניתן יהיה "לשריין" עקרונות הנוגעים למבנה המשטר.

את הקושי הקיים היום בעניין זה ניתן להמחיש באמצעות הניסיון להגביל את מספר שרי הממשלה. חוק הבחירה הישירה לראשות הממשלה (שבוטל כעבור זמן) קבע בשעתו שמספר השרים לא יעלה על 18. הגבלה זו החזיקה מעמד בתקופת כהונתו הראשונה של נתניהו בראשות הממשלה (1999־1996), אבל לאחר בחירתו של אהוד ברק לראשות הממשלה עלה בידו קל מהרה לשכנע את הכנסת לבטל מגבלה זו.
בתקופת כהונתו הנוספת והארוכה של נתניהו בראשות הממשלה (2021־2009) נחקקה פעם נוספת הוראה המגבילה את מספר שרי הממשלה, ושוב התברר שאין קושי לבטל אותה כשקיים אינטרס פוליטי לעשות זאת. וכך אירע שמספר השרים הגיע בשלב מסוים ל־36, שאליהם נוספו סגני שרים.

קיים ספק אם הכנסת חופשית בכלל לקבוע מגבלה של רוב העולה על 61. התוצאה היא שכל מגבלה שתיקבע - יהא זה ביחס למספר השרים, לתקופת כהונתו של ראש הממשלה או בכל נושא אחר - ניתנת לביטול בכנסת הבאה ברוב של 61, שהקואליציה תוכל כרגיל לגייס. פתרון אפשרי הוא לאשר מגבלות חיוניות במשאל עם מיוחד, כך שיהיה צורך במשאל עם חדש כדי לשנותן או לבטלן. אפשרות זו איננה נראית מעשית בישראל. במקומה אפשר לשקול "שריון" באמצעות רוב של 61 בכנסת, בצירוף רוב שיתקבל במועצות המקומיות, שאותן ניתן לחלק למספר אזורים (נגב, גליל, מרכז, ירושלים וכו'). יהיה צורך להשיג רוב במרבית האזורים, כאשר בתוך כל אזור יהיה לכל מועצה משקל התואם את מספר האזרחים בעלי זכות הבחירה המתגוררים בה. דרך זו מקבילה במידה מסוימת לשיטה האמריקאית, שבה מחייבת אחת הדרכים לשינוי החוקה רוב מתאים במדינות השונות.

אפשרות אחרת היא לצרף לבחירות לכנסת פתק בחירה נוסף שבו יתבקש האזרח לאשר הוראות מסוימות בחוקי היסוד (למשל, שמספר שרי הממשלה לא יעלה על 18). אם אושרה ההוראה על ידי רוב המצביעים, ניתן יהיה לשנותה רק בהסכמת הרוב בבחירות הבאות, או בהליך שנקבע בה מראש וזכה להסכמת רוב הבוחרים (למשל, שההוראה תהיה ניתנת לשינוי ברוב של שני שלישים מחברי הכנסת).

מובן שבכך אין די ויש צורך לבחון מחדש את שיטת הבחירות לכנסת ואולי אף לחזור לבחירה ישירה לראשות הממשלה, תוך הגבלת תקופת הכהונה של ראש הממשלה ותיקון הפגמים המרכזיים שהתגלו בשעתו בשיטת בחירות זו. את השיטה החדשה ניתן יהיה לשריין באחת מהדרכים שהוצעו לעיל, וניתן יהיה לשנותה ולתקנה באותה דרך, אך ההליך יהיה מורכב יותר ויוכל להבטיח מידה של יציבות בניהול המדינה.


[email protected]