חגי תשרי סימנו תמיד בלוח השנה העברי את סוף הקיץ, אבל בעידן משבר שינויי האקלים עונות השנה הן מזמן לא סדורות ומאופיינות. למדע כבר ברור כי הילדים של היום יחיו כמבוגרים בעולם מאוד שונה בכל הנוגע לדפוסי האקלים ועונות השנה. הקיץ מתארך ומתחמם, החורף מתקצר ומשתגע.
ההסבר הפשטני לסכנת השיטפונות הגוברת בעידן משבר האקלים טמון בים. כמו העולם גם הים מתחמם, וכשהרבה מים מתחממים מאוד משהו מסוכן קורה כשכל החום שאצור בהם מתחיל להשתחרר לאטמוספרה. זה ההסבר בין היתר להתרבות הסופות הטרופיות בעולם, שמכות בחופי האזורים המיושבים שלאורך האוקיינוסים הגדולים. אז נכון, אנחנו שוכנים לחופה של אמבטיה רגועה המכונה הים התיכון, אבל גם הים המוכר והאהוב שלנו הופך מסוכן יותר, ולא רק לרוחצי הקיץ.
אגן הים התיכון הוא אחת ה"נקודות החמות" במשבר האקלים, ומתחמם בקצב של פי 1.5 מהממוצע העולמי. דפוסי השקעים הקפריסאיים, אלה שכל חורף במשך עשרות בשנים הביאו לנו גשמי ברכה בפרקי זמן יחסית קבועים, הופכים נדירים יותר. כך הופך החורף הישראלי לכזה שמצד אחד מאופיין בפחות אירועי גשם, אך מצד שני לכל אחד מאותם אירועי גשם פוטנציאל הרסני לתשתיות, שלא ערוכות לספוג כמויות גדולות של מים בבת אחת.
כך נראים משקעים שיטפוניים בעידן משבר האקלים - סבירות גבוהה להרבה מאוד מים במעט מאוד זמן, בעונה ומחוצה לה. חלק מנקודת האל־חזור שכדור הארץ כבר חצה בתהליך המסוכן של ההתחממות הגלובלית.
ה־IPCC, פאנל האו"ם הבינלאומי הרשמי של מדעני האקלים מכל העולם, פרסם באוגוסט האחרון את הדוח השישי החמור שלו, שבו קבעו רשמית 234 מדענים מ־66 מדינות כי אקלים העולם כבר נמצא בתהליך הידרדרות שמייצר יותר אסונות טבע. המצב אינו הפיך, כשעל האנושות להתמקד בעצירת ההחרפה בכל הדרכים הידועות. גם בממשלת ישראל ובגופי הביטחון הלאומי שלה מכירים היטב את הדוח הזה.
גרמניה, מדינה עם תרבות של סדר וארגון ממשלתי שאזרחי ישראל יכולים רק להתקנא בה, קרסה ביולי האחרון עקב אסון שיטפונות רחב היקף. גשמי קיץ עתירי משקעים שברו שיאים של 100 שנה בכמה מאזורי המדינה וגרמו לנהרות לעלות על גדותיהם. הנזקים העצומים לא הסתכמו רק ברכוש וגבו גם 103 קורבנות בנפש.
ישראל, כמעט מיותר לציין, אינה גרמניה, ומבחינת תשתית והיערכות קרובה הרבה יותר למדינות עולם שלישי, שהשיטפונות שהן חוות מסוקרים מעת לעת כאנקדוטה בחדשות החוץ.
ג'ונגל עירוני
הנחת היסוד שלנו, כשביקשנו לבדוק את היערכות ישראל לאסון שיטפון, הייתה שיש אחראי, שישנה כתובת בממשלת ישראל שמתווה מדיניות, מפקחת ואוכפת. הרי כולם מודעים לסכנה וכבר טעמנו ממנה בחורפים האחרונים קדימונים שגבו חיי אדם יקרים.
הממשלה אומנם מתכבדת ב"מנהלת אקלים" החובקת שולחן עגול של כל הנוגעים בדבר כפורום התייעצות, אך בפועל אין כל יד מכוונת. לא פחות מ־12 משרדי ממשלה נוגעים בעניין. בעיקר משרדי החקלאות, הפנים, הגנת הסביבה, האנרגיה והמים, הבינוי והשיכון וכמובן האוצר. שם, באגף התקציבים, עוד לא חולמים על היום שבו קופת המדינה תצטרך להיות נדיבה כלפי הרשויות המקומיות ורשויות הניקוז בהיערכות לשינויי האקלים.
גם משרד ראש הממשלה אינו מקיים מטה היערכות שמתכלל את יתר משרדי הממשלה ואף אינו מחייב את האוצר לחשיבה בנושא. אבל גם משרדי ביטחון הפנים, המשפטים, התחבורה, הבריאות, המודיעין והביטחון נוגעים בנושא ההשלכות והאכיפה.
את ההיערכות לגשמים השיטפוניים ניתן לחלק לשטחים פתוחים ולשטחים בנויים. התפיסה המוטעית ששלטה עד לאחרונה היא שלנוכח המבנה הגיאוגרפי של ישראל, הבעיה העיקרית היא השיטפונות בשטחים הפתוחים. כלומר, שיש לעצור את המים מחוץ לערים, כשעל המשימה הזאת אמונות רשויות הניקוז האזוריות. רשויות אלה מצויות תחת אחריותו של משרד החקלאות, מתוקצבות חלקית בידי הממשלה, והנהלותיהן מורכבות בעיקר מנציגי השלטון המקומי שבתחומיהן. אותו שלטון מקומי שחייב להתכונן גם לאפשרות של מכת משקעים ישירה על עיר בנויה ולא מחלחלת.
בשטחים הבנויים היעדרות הממשלה חמורה פי כמה ובעל המאה הוא בעל הדעה. השלטון המקומי הוא שאחראי על התשתיות בערים וביישובים, והוא זה שמחליט אם, כיצד וכמה להשקיע בהיערכות לשינוי האקלים, בהתאם ליכולתה הכלכלית של הרשות המקומית ולרצונו הטוב של ראש הרשות. הממשלה רק מעודדת ומייעצת מהיציע.
אין כל תוכנית לאומית שמחייבת את הרשויות המקומיות - כל אחת לפי יכולתה בהשתתפות מתאימה של הממשלה - לשדרג את התשתיות שלה. שיטת המאצ'ינג, שעובדת בתחומי החינוך, הרווחה והבריאות, ושבה הממשלה משתתפת במימון פרויקטים לפי עוצמתה הכלכלית של הרשות המקומית, כמעט אינה קיימת בכל מה שנוגע לתשתיות.
"נגר עירוני" הוא הכינוי המקצועי למי גשמים שניגרים ברחובות העיר הלא מחלחלים. מינהל התכנון במשרד הפנים מוציא תחת ידו תוכניות מתאר לטיפול בנגר עירוני, אבל משרד הפנים עצמו לא מתפקד כזרוע אכיפה של תוכניות אלה אל מול השלטון המקומי, כמו שמשרד הבינוי והשיכון כלל לא עוסק באכיפה כלפי קבלנים שנמצאים תחת אחריותו. גם לא המשטרה.
המשרד להגנת הסביבה אחראי אומנם על אכיפת תקנות הפרדת צנרת הביוב וצנרת הניקוז ברשויות המקומיות, שבעצמן כמעט אינן נאכפות, אבל נכנס לתמונה רק במקרי זיהום סביבתי בשטחים הפתוחים כתוצאה מהצפה, וכך גם משרד הבריאות. בממשלה מתייחסים להצפה בשטח בנוי לא כאל אסון טבע ממשי שיש להיערך אליו ברמה הלאומית, אלא כאל אירוע ביטוחי. במילים אחרות, הרשויות המקומיות מפקחות על הקבלנים, ועל עצמן.
בכל הנוגע לניהול נגר עירוני ולטיפול בתשתיות קיימות, הממשלה מצפה מהשלטון המקומי לעשות את הכל, מהתכנון ועד הביצוע, ללא סיוע, ללא פיקוח וללא סנקציות.
להפוך את העיר לספוג
"צריך לתקן פה כשלים של שנים על גבי שנים", אומרת דליה טל, מנהלת קמפיינים ורכזת תחום נחלים בעמותת צלול. טל מבהירה כי "כל התכנון העירוני פה במשך שנים התעלם לחלוטין מבעיית הנגר העירוני. בנו בשטחים הפתוחים מבלי לקחת בחשבון את יכולת חלחול המים שנעלמת, ואז ריצפו את הכל בבטון. לא רק זאת, אלא שלא לקחו בחשבון בתכנון שכונות, בניינים וכבישים איפה נמצאת הקרקע היותר מחלחלת למים שצריך לשמר ככזאת בשטח פתוח, כמו פארק או גן ציבורי - ובנו דווקא עליה. לדוגמה, את תחנת הרכבת של הרצליה בנו במקום הכי נמוך בעיר, על פשט הצפה של נחל".
פשט הצפה בעגה המקצועית הוא אזור בערוץ של נחל שבו הנחל מתפשט בעת זרימת המים בערוץ. "את הקניון בנהריה, מחדל שכולם כבר נחשפו לתוצאותיו, בנו ממש על ערוץ הנחל שניסו להסיט לתעלת בטון, ועשו את זה במקומות נוספים".
טל מספרת כיצד התנהלה התרבות התכנונית הקלוקלת שאפיינה את התנהלות הרשויות המקומיות במשך עשרות שנים: "המחדל הגדול הוא של רשויות התכנון. בתוכניות היה כתוב שיש להסתייע במומחה ניקוז, אבל היו לוקחים מומחה כזה, שהיה מעתיק תוכנית קיימת ממקום למקום בלי לבצע בדיקות והתאמות נדרשות, ואף אחד לא היה בודק. תוכנית שעשה לפרויקט בזכרון יעקב היה מעתיק לפרויקט בפתח תקווה כי הייתה התעלמות מוחלטת מצד רשויות התכנון, ומי שאמורים להיות רגולטורים - משרדי הפנים, הבינוי והשיכון, הגנת הסביבה, החקלאות - כל מי שיש לו נגיעה לעניין, התעלמו. מדוע? פשוט כי היה נוח לא לקחת אחריות על מה שנתפס כאירוע ביטוח.
"היו הצפות חוזרות ונשנות באותם אזורים, ואז התושבים תובעים את חברת הביטוח וזו תובעת את העירייה, וכך זה מתגלגל והכסף מתגלגל. עכשיו זה פתאום מתחיל לעניין, כי אירועי הגשמים הופכים מסוכנים יותר כשהמדינה רק מתכסה בבטון וכבישים ולמים פשוט אין לאן לחלחל".
בכל הנוגע לשטחים הפתוחים שמחוץ לערים, שבהם ניתן לאגור את המים שמגיעים בסופו של דבר לערי החוף, מדגישה טל כי "קודם כל השטחים הפתוחים הולכים ומצטמצמים.
"בנוסף אנחנו עדים לתופעה של סחיפת קרקע, משמע קרקע שמחלחלת פחות מבעבר בשל עיבוד יתר בחקלאות. החטא הגדול של רשויות הניקוז היה שבמשך שנים הן ראו את עצמן כמי שתפקידן הוא להיפטר מהמים על ידי הזרמתם בדרך הכי מהירה לים כדי שלא יהיו הצפות, ועשו את זה בדרך הכי מטופשת שאפשר. הלכו ויישרו את פיתולי הנחלים שמפחיתים את הזרימה לתעלות בטון שלא יכולות לעמוד בכמויות גשם גדולות בבת אחת".
רק בשנים האחרונות חל שינוי מגמה ברשויות הניקוז. "אני לא באה אליהם בטענות כי זה לא היה בזדון, זאת הייתה הגישה המקצועית. הידע שנצבר בעולם בינתיים בנושא מתחיל להיות מיושם באיטיות ובהדרגה, אבל ייקח עוד שנים עד שנראה תוצאות של אגירת מים מיטבית בשטחים הפתוחים".
ואיפה הממשלה? "הייתה תוכנית מתאר ארצית לטיפול בנגר, תמ"א 34 ב3, שחייבה קבלנים להחדיר מים לקרקע בכל תוכנית חדשה, אבל אף אחד לא עשה את זה. מינהל התכנון במשרד הפנים עושה עבודה מקצועית, ואפילו לקח חברה אזרחית לבדוק נקודתית את כמות הנגר בערוצי הנחלים השונים כדי לייצר ידע שרשויות הניקוז יכולות להסתמך עליו. אבל הרשויות המקומיות לא מפקחות על קבלנים כראוי בשטחים הבנויים, כשבשטחים הפתוחים לא תמיד יש הסכמות בין הרשויות המקומיות לרשויות הניקוז על תוכניות".
בדיוק במקום הזה אמור להיכנס השלטון המרכזי, והוא נעדר ממנו. לפיכך אנחנו נשארים עם יוזמות נקודתיות של הרשות המקומית. טל: "עירייה יכולה וצריכה למפות ולאתר את השטחים הפתוחים שבתחומה לחלחול מים, לשדרג תשתיות לכבישים ומדרכות מחלחלות ולהפוך את העיר ל'ספוג', לעודד תושבים לייצר גינות מחלחלות, לחייב קבלנים לא להחדיר את מי הנגר לביוב, כדי שמכוני טיהור השפכים לא יעלו על גדותיהם.
"זאת השקעה גדולה בתכנון ובכסף, והיא תלויה נכון להיום בעיקר ברשויות המקומיות עצמן. אבל התחום הזה נופל בין הכיסאות כי הוא לא מגלגל כסף. במים יש, בביוב יש, בנגר ובניקוז אין. רשויות הניקוז מקוששות כסף מהרשויות המקומיות ומהמדינה, אבל אם אנחנו היינו צריכים לשלם במסגרת הארנונה סכום קבוע לטובת ניקוז זה היה מעניין. כל עוד זה לא קורה זה לא באמת מעניין מישהו.
"חוק הניקוז המחודש, שמעולם לא עבר בכנסת, אמור לעשות סדר ולקבוע בחוק את הסכומים, מודל התקצוב והביצועים של רשויות הניקוז. צריך במקביל לחזק את הפיקוח הקיים במשרד להגנת הסביבה ולהקנות לו סמכויות אכיפה בתחום הזה, שמשרדי הפנים, התשתיות והבינוי, וגם המשטרה והשלטון המקומי עצמו, לא לוקחים על עצמם. אחרת הולך להיות פה בלגן רציני מאוד".
ניצני שיפור
חורף 2019/20 היה מהקטלניים שנראו בישראל וכלל בין היתר הצפות נרחבות בנהריה ובערי חוף נוספות. כבר במהלך אותו חורף התריע ארגון אדם טבע ודין כי "אסונות החורף של תחילת 2020 האירו בזרקור נוסף את הצורך המיידי בניהול לאומי של מי הנגר. כיום מי נגר נתפסים כמטרד ולפיכך מנוהלים באופן חלקי וכושל, אשר מביא לא פעם לפגיעות בנפש וברכוש. אירועי הצפות ושיטפונות הביאו לחמישה הרוגים ולנזק כלכלי אדיר, אשר צפוי לעמוד על מאות מיליוני שקלים לכל אירוע גשם חריג. בחוק הניקוז המיושן משנת 1957 כלל לא מוזכר הביטוי 'ניהול מי נגר' ואלו מוגדרים כמטרד מזיק שיש לסלקו.
"סמכויות ניהול הנגר מפוצלות בין משרדי ממשלה שונים ובפועל מנוהלות באופן לקוי וחלקי. מי נגר עירוניים מנוהלים בידי הרשות המקומית, ומי הנגר בשטחים פתוחים נמצאים בסמכות 11 רשויות ניקוז אזוריות אשר ממומנות על ידי משרד החקלאות, הרשויות המקומיות ופרויקטים מניבים שונים. רוב רשויות הניקוז בישראל חסרות תוכנית אב אשר מסדירה את ערוצי הנחל בתחומן. תוכנית אב חיונית לצורך ניהול אגני כולל של הנחלים - מתחילתם ועד סופם, כולל ממשקים עם אזור בנוי. היעדר הסתכלות כוללת היא זו המביאה לא פעם לשיטפונות ולהצפות".
יעל דורי, ראש תחום תכנון באדם טבע ודין, מתכננת ערים ואדריכלית נוף, אומרת כי "התיקונים הנדרשים הם כה מורכבים, מהתכנון ועד ריכוז סמכויות ושיפור המשילות, שאין משהו שהמדינה יכולה לעשות כדי להיערך לחורף הקרוב באופן טוב יותר. הסמכויות עדיין מחולקות בין יותר מדי גופים, וגם אם נעשים עכשיו צעדים בנושא הזה לא נספיק. יש לחוקק חוק ניקוז חדש שהוכן ב־2015 ועדיין לא עבר, והוא חייב לכלול רשות ארצית לניהול נגר שתהיה מעל רשויות הניקוז ותאגד אותן, כי אין כיום רשות ממשלתית אחת שמאגדת את הנושא. העיקר שיעשו סדר, וזה כבר פחות משנה תחת איזה משרד ממשלתי הרשות הזאת תהיה.
"תוכנית המתאר הארצית 34 ב3, שחייבה בניינים חדשים להשאיר 15% מהמגרש מחלחל, לא נאכפה על ידי השלטון המקומי. אבל יש בשורה חדשה בשם תיקון 8 לתמ"א 1, וכל תוכנית חדשה תצטרך לטפל במי הנגר לפי קריטריונים ברורים הרבה יותר. נכון שעדיין אין למשרד הפנים זרוע אוכפת לצד זאת המתכננת, אבל המודעוּת של ראשי הרשויות ושל קבלנים גדלה ויש יותר ויותר פרויקטים שבהם קיימת התייחסות מאוד מקצועית לנושא, כולל בבניית שכונות חדשות".
ועדיין, דורי מדגישה כי מדובר רק בתוכניות חדשות ואין מענה לבניינים קיימים ולשטחים ציבוריים שאינם מחלחלים. "ההשקעה בתשתיות קיימות כדי להפוך אותן למחלחלות מי נגר היא עצומה, ולכן בלי תוכניות עירוניות של העיריות עצמן, בלי תוכניות אגניות־אזוריות לניהול מי הנגר בשיתוף בין רשויות הניקוז לרשויות המקומיות, ובלי מודל לתקצובן בין הממשלה לשלטון המקומי, התמונה לא תהיה שלמה".
דורי מציינת כי נכון להיום אין לממשלה לא זרוע אכיפה ביצועית של תכנון אל מול השלטון המקומי ולא מודל השתתפות בתקציב הפיכת תשתיות קיימות למחלחלות. לא מקל ולא גזר.
בתל אביב מתחילים לעבוד
בתקציב המדינה החדש, שאמור לעבור בקרוב בכנסת, קיבל משרד החקלאות, לראשונה זה שנים, סכום ייעודי לשיפור ההיערכות של רשויות הניקוז לשיטפונות בשטחים הפתוחים ומניעת הגעת מי נגר מערוצי הנחלים לערי החוף. זה אולי עדיין מעט ומאוחר מדי לשנים הקרובות, אבל זה צעד קדימה.
במשרד להגנת הסביבה, המרכז את הידע הרב ביותר בממשלה בכל הנוגע לסכנות משבר האקלים ובהן אירועי שיטפון גם במהלך חורפים שחונים, אופטימיים יותר מבעבר. במשרד אף השיקו לאחרונה את "אגמא" - פרויקט ראשון מסוגו לאיסוף מידע ופיתוח ידע בתחום המים והנחלים בישראל, בשיתוף משרד החקלאות ורשויות הניקוז.
אלון זס"ק, סמנכ"ל בכיר למשאבי טבע במשרד להגנת הסביבה ויו"ר מנהלת ההיערכות לשינוי האקלים, מספר כי "התסכול מריבוי הגופים הנוגעים בדבר מלווה את אנשי המקצוע הרבה שנים, ולכן לפני שלוש שנים התחלנו בתהליך משמעותי שכבר היום משולב בחוק ההסדרים, של הסתכלות־על.
"הנושא אומנם נמצא תחת אחריות כמה משרדי ממשלה, אבל מדובר בתהליך של שיתופי פעולה בין המשרדים הרלוונטיים שבבסיסו מה שאנחנו מכנים 'ניהול אגני משלב', זאת אומרת הטמעה של תהליכי עבודה משלימים. לדוגמה, במסגרת היערכות לשינוי אקלים אנחנו תומכים יחד עם משרדי הפנים והאנרגיה בשלטון המקומי, כי אנחנו חושבים שבטח באזורים המיושבים המפתח הוא עידוד תוכניות מקומיות של היערכות כזאת.
"השלטון המרכזי היום תומך אקטיבית במימון בתוכניות כאלה, בליווי מקצועי שלהן, ומעבר לזה כחלק מהתפיסה הזאת יש תוכנית מתאר חדשה שמתייחסת לנושא. יש כבר תוכניות אקטיביות לנחלים ספציפיים, כך שהממשלה נותנת מענה, אולי לא מושלם ומאוחר, אבל כבר בחוק ההסדרים החדש המדינה מקצה גם תקציב לנושא, והממשק בין המשרדים, כמו בינינו לבין משרד החקלאות, הוא יומיומי וצמוד".
בכל הנוגע ליכולת אכיפה, פיקוח וסנקציות של הממשלה על השלטון המקומי בתחום ניהול מי הנגר אומר זס"ק: "אנחנו במשרד מהווים רגולטור על הרשויות המקומיות ותאגידי המים והביוב לעניין זיהום מקורות מים. אבל גם כל תוכניות הפיתוח ואישור התקציבים לרשויות הניקוז עוברים דרך הממשלה. נכון שראשי הרשויות המקומיות הם הדירקטוריון של רשויות הניקוז, אבל כדי לקבל את התקציב של המדינה לטובת פרויקטים, ויותר ממחצית התקציב של רשויות הניקוז מגיע מהממשלה, הם צריכים לעבור דרכה. הממשלה יכולה גם לא לאשר להם את התקציב וזה חלק מהמקל בצד הגזר, כשתיקון חוק הניקוז שיוזם משרד החקלאות יאפשר לבצע גם פיקוח ואכיפה".
אז תחום ניהול הנגר בשטחים הפתוחים מתקדם, אומנם בקצב איטי, אבל יש בצדו בשורה. גם בכל הנוגע לניהול הנגר העירוני בשטחים הבנויים, ובייחוד בערי החוף, זס"ק נשמע אופטימי: "עיריית תל אביב-יפו לדוגמה, כמו אחרות, יזמה תוכנית סדורה של היערכות לשינוי אקלים. אבל כדי לעודד רשויות נוספות לתוכניות כאלה, גם רשויות חלשות יותר, צריך לקחת בחשבון את מודל התקצוב של פרויקטים כאלה (שעדיין לא מוסדר בין הממשלה לשלטון המקומי - י"ב).
"כל תקציב שנשים עכשיו לא יגרום לשינוי מהותי בתשתיות בחורף הקרוב. כולנו במשרדי הממשלה עוסקים כרגע במניעה במקור - מההיערכות בשטחים הפתוחים כדי למנוע מכמה שיותר מים להגיע לערים, ועד ניקוי מערכות הניקוז לפי הנחיה שלנו את הרשויות המקומיות לקראת החורף. דבר שני, הקפדת יתר שלנו על שיפור תשתיות תאגידי המים והפרדת הניקוז מהביוב כתנאי לדיווידנדים מהממשלה.
"בכל הנוגע להטלת סנקציות ופיקוח רחבים יותר על ניהול הנגר בשטחים הפתוחים, זה מותנה בקצב קידום חוק הניקוז של משרד החקלאות. אבל כאמור לממשלה יש גם היום יכולת לאשר תקציבים או למנוע אותם.
"בכפוף לחוק המים, שהוא חוק פלילי שעל בסיסו אנחנו עובדים, אנחנו כן עמלים גם על ניסוח האפשרות של הטלת עיצומים כספיים על רשות מקומית או תאגיד מים במסגרת החוק הקיים לאכיפת הפרדת מערכות הצנרת. כך שההתייחסות הכוללת של הממשלה לניהול מי נגר כמדיניות - קיימת. היא אולי התחילה מאוחר וזקוקה לעוד שיפורים, אבל היא מתקדמת".