ככל שקרב מועד פרסום דוח מבקר המדינה בעניין צוק איתן, הלכו וגברו חילופי ההאשמות בין המבוקרים, ועוד לפני שמילה אחת מתוכו שוחררה לתקשורת, הפך המסמך, שאמור היה להציג את כשלי המבצע, לכלי ניגוח פוליטי. כעת, כשהסערה שככה מעט אבל באופק עוד לא נראה סימן ללקיחת אחריות מצד המעורבים שכלפיהם הפנה המבקר יוסף שפירא את האצבע המאשימה, הגיע הזמן לבדוק מה בכלל מידת האפקטיביות של מוסד מבקר המדינה, והאם העובדה שאין לו יכולת אכיפה מונעת הפעלת לחץ על מקבלי ההחלטות.

"משרדי הממשלה שמים פס על דוח המבקר", קובלת ח"כ נאוה בוקר, ששכלה את בן זוגה ליאור בוקר ז"ל באסון הכרמל לפני שש שנים וכיום מכהנת כראש ועדת המשנה לשירותי כבאות. "במשך שנה וארבעה חודשים המבקר מיכאל לינדנשטראוס עבד והגיש דוח עב כרס הכולל מאות עמודים על הכשלים שהובילו לאסון, אבל מה כל זה שווה אם הוא לא יכול לעשות עם זה משהו?".

חלק מהכשלים שעליהם הצביע לינדנשטראוס אומנם תוקנו ובאו לידי ביטוי בגל השריפות האחרון, למשל בתיאום בין המשטרה, שירותי הכבאות ושירות בתי הסוהר, אבל לדברי ח"כ בוקר העבודה עוד רבה והחשש לחיי אדם גדול. כך גם קבע המבקר שפירא ב־2015. "שש שנים תקועה ההמלצה ליצור אזורי חיץ בין יערות ליישובים, כי הכסף לא עובר לרשויות המקומיות ולמבקר אין כל דרך לאכוף את ההחלטה", היא אומרת. "בשריפות האחרונות ראינו איך זה היה יכול למנוע מהאש להתפשט ולסכן חיי אדם".




שאלה של תרבות דיון

מוסד מבקר המדינה הישראלי החל את פעולתו ב־1949, בכפוף לחוק שנחקק באותה שנה. בתחילת דרכו - כבמדינות רבות בעולם - היה עסוק בעיקר בביקורת חשבונאית שהתמקדה בניהול ספרים תקין של הגופים המבוקרים. עם השנים הפך המבקר לאקטיבי יותר ובחן גם את אופן הפעלת שיקול הדעת של מקבלי ההחלטות בתחומים השונים של עיסוקיהם.

במרוצת הזמן עבר החוק מספר הרחבות, בעיקר בכל הנוגע להיקף הגופים המבוקרים. ב־1998 נחקק חוק יסוד: מבקר המדינה, שקבע את תפקידיו ואת תחומי אחריותו. כיום באחריות המבקר נמצאות גם הרשויות המקומיות, איגודים ממשלתיים וחברות בת של אותם גופים. בנוסף, הוא משמש כנציב תלונות הציבור. "למבקר יש שני קהלי יעד", אומר הפרופ' למשפטים מרדכי קרמניצר, סגן נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה. "הקהל הראשון הוא הציבור, כתוצאה מזה שהדוחות מתפרסמים ומגיעים לידיעתו, והקהל השני הוא הכנסת, המנדט הפורמלי של המבקר. הדוחות מאפשרים לכנסת להיות מפקחת יעילה על השלטון, בעיקר באמצעות ועדת ביקורת המדינה וגם באמצעות ועדות בתחומים שונים".

מליאת הכנסת בוחרת את מבקר המדינה בהצבעה חשאית לכהונה אחת בת שבע שנים, היא קובעת את שכרו ואף יכולה להדיחו. האם אופן שונה של בחירה במבקר יכול להגביר את האפקטיביות של תפקידו? "אי אפשר לשלוט על עמדותיהם ונפשם של בני אדם על ידי חקיקה, לכן הבחירה של המבקר על ידי הכנסת היא נכונה", אומר פרופ' גד ברזילי, הדיקן היוצא של הפקולטה למשפטים ומשנה רקטור אוניברסיטת חיפה. "לדעתי, צריך להיות תשאול ציבורי כמו בארה"ב, שהמועמדים יתייצבו בפני ועדה ציבורית ויענו על שאלות לפני ההצבעה בכנסת. זה טוב כי כך נדע מהן עמדותיו של המבקר בתחומים שונים".

הבכירים בזמן מבצע צוק איתן. צילום: פלאש 90הבכירים בזמן מבצע צוק איתן. צילום: פלאש 90




אחרי שהמבקר תשאל, בדק, בחן והגיש את מסקנותיו, מי שאמורה לתרגם לשפת מעשה את המלצות המבקר היא ועדת הביקורת של הכנסת, אולם לדברי קרמניצר היא לא מגיעה לכדי מיצוי תפקידה. "הם בדרך כלל מזמינים את נציגי המשרד המבוקר לתשאול, אבל לא התפתחה אצלנו תרבות דיון שבה חברי הוועדה יודעים לשאול שאלות נוקבות, בעיקר בהיבט הכמותי. אם נציג המשרד אומר שהוא פועל בעקבות דוח המבקר, מה שהיה צריך לקרות זה שחברי הוועדה ישאלו אותו שאלות ספציפיות כדי לקבל תמונה מדויקת של מה שהמשרד עושה ולעקוב לאורך זמן אם הדברים נעשים, וזה לא קורה".

את תפקיד יו"ר הוועדה לביקורת המדינה אייש בעבר במשך שתי קדנציות פרופ' דוד ליבאי, לשעבר שר המשפטים. "לדעתי, לדוח מבקר המדינה יש חשיבות מעשית וגם ציבורית", הוא אומר, "כי המבוקר נדרש על פי חוק להתייחס לביקורת ולתקן את הליקויים ולדווח על תיקון הליקויים למבקר המדינה וגם למשרד ראש הממשלה".

ועדיין אנחנו רואים פעמים רבות את המבקר עוסק באותם נושאים שלא באו על פתרונם, כמו נושא הקשישים, מוכנות לרעידות אדמה ולשעת חירום, משבר הדיור ועוד.

"המבקרים בדרך כלל באו משורת שופטי המדינה, אבל אינם יושבים כשופטים ולכן לא פעם עולה השאלה אם יש למבקר שיניים. אני אומר שאת השיניים האלה חייבת לתת הוועדה לביקורת המדינה, שהיא הגוף המפקח על יישום הביקורת ומשרד ראש הממשלה, שמקבל את הדיווחים וממילא צריך להתייחס אליהם. כי כשם שהכנסת ממנה את המבקר, היא אמורה לדון בדוחות שלו.

"הייחודיות של הוועדה היא שיש לה סמכות בחוק להזמין את נושאי המשרה או בעלי התפקידים הקשורים לביקורת של המבקר. ניתן לחקור אותם, והם נדרשים להשיב על השאלות, ולהופעה הזו ניתן לתת פומבי".

כלומר, יותר מהחשש מפני המבקר יש למבוקרים חשש מההד הציבורי?
"אי אפשר לראות את דוח המבקר כעומד בפני עצמו וממילא הוא לא יושב כשופט ולא ניתן לאכוף את הביקורת שלו, כי לא ניתן פסק דין. לעניות דעתי, ההופעה בפני הוועדה לביקורת המדינה היא לא קלה, כי הם חשופים לביקורת של חברי הכנסת ויותר מזה - של הציבור".

מערכת היחסים בין המבקר לתקשורת הינה הדוקה - כל אחד מהצדדים ניזון מהאחר. האפקטיביות של הביקורת עולה ככל שהחשיפה התקשורתית גוברת, ומצד שני התקשורת עלולה להיות אמצעי לחץ על המבקר וכלי לניגוח פוליטי, כפי שראינו לפני פרסום הדוחות על צוק איתן.

"יש בעצם למוסד מבקר המדינה שתי אפשרויות השפעה", מבהיר פרופ' ברזילי. "האחת, שכלל לא רלוונטית לצוק איתן, היא היכולת להמליץ בפני היועמ"ש להגיש כתב אישום. נקודת ההשפעה השנייה היא על התקשורת והאפשרות שהתקשורת בתורה תכביד על פוליטיקאים ואנשי צבא ותבקש מהם הסברים. לומר לך שזה מביא מערכות שלטוניות להשתנות? בדרך כלל לא. לכן ההסתברות שדוח מבקר המדינה ישנה באופן שיטתי את אופי קבלת ההחלטות אינה גבוהה".




הפונקציה הדמוקרטית

הדוח שכתב פרופ' קרמניצר בנושא החינוך לאזרחות, ובו שורה של המלצות למשרד החינוך, נדון פעמיים בפני הוועדה לביקורת המדינה, ושפירא עצמו התייחס אליו בדוח מיוחד שפרסם ב־2016 ובו טען שההמלצות מולאו באופן חלקי.

"אנחנו יודעים שיש דרך ארוכה בין ההכרזה הכללית שמוסד מאמץ את ההמלצות לבין מימושן בשטח", אומר קרמניצר. "איך הציבור יידע אם ההמלצות מתגשמות? אין לו דרך יעילה אחרת מאשר שיהיה גוף ממלכתי שזוכה באמון הציבור, שיש לו סמכויות לערוך בדיקה כזו, שרשאי לשאול שאלות וצריך לספק לו תשובות, ובמובן הזה יש לו יותר כוח בהשוואה לתקשורת, ויש לו נשימה ארוכה יותר לעשות עבודת תחקיר יסודית ושיטתית. הוא יכול להשקיע בזה מאות רבות של שעות והרבה עבודה של אנשים שמתמחים, מה שכלי תקשורת לא מסוגל לעשות.

"בעקבות העבודה הוא יכול לתת לנו תמונת מצב שבה נדע אם ההמלצות מתקיימות או לא ואיזה חלק מתקיים. כשהדבר מגיע לתקשורת, לציבור ניתנת הזדמנות או אפשרות לדעת איך השלטון פועל במקרה הספציפי, ומהצטברות הדוחות הציבור יכול לגבש דעה כללית על אופן התנהלות השלטון".

אומנם הדוחות של המבקר אינם מחייבים, אך בשנת 2000 נחקק תיקון לחוק מבקר המדינה שחייב את הרשות המבוקרת להראות מה עשתה על מנת לתקן את הליקויים, או למסור דין וחשבון שיסביר מדוע נמנעה מלעשות כך. ועדיין, מפעם לפעם עולות הטענות שאין בכך משום הפעלת לחץ על מקבלי ההחלטות, ומשכך, הרלוונטיות של מוסד מבקר המדינה מוטלת בספק.

"איפה הדוח חשוב? הוא מייצר התעניינות ציבורית וזו פונקציה דמוקרטית שלא הייתי ממעיט בערכה", אומר פרופ' גד ברזילי. "זה גם יכול להביא באופן עקיף לשאול יותר שאלות בוועדות. אבל הסיכוי שהוא כשלעצמו ישנה תשתיות ודפוסי קבלת החלטות - אני לא מניח שזה המצב".

ואולי יש להרחיב את סמכויות מבקר המדינה?
"רעיון אפשרי הוא שהחוק יעניק למבקר המדינה אפשרות להמליץ בפני ועדות כנסת לקצץ בתקציבי משרדים שלא ימלאו או יישמו את המלצות ביקורת המדינה. זה רעיון שיש לשקול אותו ברצינות רבה, שהחוק יאפשר למבקר המדינה להביא בעצם לצמצום הדרגתי בתקציב שרים שלא סרים למרותו. עכשיו תשאלי את עצמך אם את מכירה פוליטיקאים שיחתמו על זה. בכך הייתי מייעץ להיות יותר ספקני.

"אומנם אין למבקר המדינה סמכויות מיידיות, אבל לא הייתי מזלזל במשמעות של דיון ציבורי. העובדה שיש התדיינויות תקשורתיות יכולה להניע פוליטיקאים לשנות דברים, ולראיה: בעת השריפות האחרונות בכרמל שירותי הכבאות תפקדו הרבה יותר טוב מאשר באסון הכרמל. הייתה פריסה מהירה ופעילות אפקטיבית, כי בכל אופן יש משמעות לידיעה של אנשי ציבור לכך שמישהו מתבונן ומפקח ומבקר אותם".

פרופ' קרמניצר: "אני לא הייתי מזדרז לתת למוסד לביקורת המדינה סמכויות נשכניות. בסופו של דבר, ההשפעה שלו תלויה במידה רבה מאוד בכמה גורמים: טיב עבודת הכנסת - עד כמה היא עושה שימוש מושכל ורציני בדוחות שלו, עד כמה התקשורת נותנת ביטוי להמלצות המבקר ועד כמה הציבור שם את לבו להמלצות האלו ועד כמה הוא מתרשם לפיהם על אופי פעולת השלטון. שום גוף שלטוני או אדם שממלא תפקיד לא רוצה לצאת רע מביקורת של מבקר המדינה, ונדיר שהגוף יתעלם וימשיך לנהוג כאילו לא הייתה ביקורת. בדרך כלל נעשה איזשהו מאמץ גדול יותר או פחות לתת ביטוי להמלצות הביקורת, וזה דבר משמעותי".

פרופ' ליבאי: "יש הצדקה לכך שהמחוקק קבע שדוח הביקורת איננו ראיה בבית משפט. בסך הכל זו חוות דעת של מי שהוסמך לבקר, אבל הוא לא עורך את הביקורת לפי כללי ההליך השיפוטי הרגיל, ואין זכויות למבוקרים כפי שיש לנאשם בבית משפט. כוחה של הביקורת בכך שהיא מבקרת ממקור אובייקטיבי, מרשות אחראית שבודקת את הטענות אך איננה פוסקת פסק דין. למבקר המדינה יש סמכויות כמו של ועדת חקירה ממלכתית. הוא אינו נסמך על דעות או על מצבי רוח, אלא על עובדות שנבדקו, ותגובותיו הן ענייניות ובדוקות ולא נובעות מאינטרסים ומשיקולים זרים, ולכן יש יותר תוקף ומשמעות לביקורת". ועדיין, בימים האחרונים שמענו ביקורת חריפה מצד ראש הממשלה ומצד בכירים במערכת הפוליטית נגד מבקר המדינה.

"תמיד המבוקר יחפש דרך להחליש את עוצמת הביקורת ולמצוא סיבות ענייניות ולא ענייניות כדי להוריד מחשיבות הביקורת וממשקלה. אני מניח שהציבור יכול להבחין בין תגובות מתוך אינטרס של הגוף המבוקר להגן על עצמו לבין תגובות ענייניות. אבל זה המיוחד בביקורת: יש לה השפעה שאין להתעלם ממנה, היא אינה מרפה מהמבוקר וניתן לחזור ולהשתמש בה".

פרופ' ברזילי: "אם הייתי מבקר המדינה, הייתי מפרט בדוח המלצות מוסדיות. הרי אי אפשר לצפות שאם שר פלוני טעה או שר אלמוני הדליף, הדוח ישנה משהו. אם הדוח רק מתאר מצב, הוא ייצר האשמות הדדיות ולא יביא לתועלת כלשהי. ולמרות הכל, ביקורת חשובה למשטר דמוקרטי ובמצב הקיים לא הייתי מפריז בחשיבותה בכלל".

tguvot@maariv.co.il