התוצאה הייתה עומס כבד על מספר מצומצם של מרכזים, פצועים שנשלחו הרחק מבתיהם, פחות טיפולים בתקופות העומס ותהליכים מינהליים שנמשכו חודשים ואף יותר משנה.
מערכת השיקום נכנסה למלחמה כשהיא בחסר
ערב 7 באוקטובר היו בבתי החולים 851 מיטות שיקום, לא כולל שיקום גריאטרי, ילדים ואונקולוגי. עד ינואר 2025 נוספו 318 מיטות. הרחבת המערך הייתה משמעותית, אבל הדוח קובע שהיא נעשתה על בסיס מערכת שכבר בשגרה לא הצליחה לספק את צורכי האוכלוסייה.
לפי הערכת צוות בין-משרדי משנת 2020, בשירות הציבורי חסרו 1,947 פיזיותרפיסטים, 2,189 קלינאי תקשורת ו-2,570 מרפאים בעיסוק. יו"ר איגוד רופאי השיקום העריך שחסרים לפחות 200 רופאי שיקום, והפסיכולוג הארצי במשרד הבריאות העריך שקיים מחסור של מאות פסיכולוגים שיקומיים.
התקנים לא עודכנו יותר מ-20 שנה
למרות הנתונים, התקן שקובע את מצבת כוח האדם במחלקות השיקום לא עודכן מאז חוזר משרד הבריאות משנת 2003. נכון לדצמבר 2025, יותר מ-20 שנה לאחר שנקבע, החוזר עדיין לא עודכן, ומשרד הבריאות לא הקצה את המשאבים הדרושים להפעלת תקן חדש.
העומס התרכז במידה רבה במרכז הארץ. כ-72% מפצועי המלחמה שאושפזו בשיקום נקלטו בשלושה בתי חולים במרכז. בשיבא לבדו אושפזו 783 פצועי מלחמה, 47% מכלל הפצועים שנזקקו לאשפוז שיקומי עד יולי 2025.
הביקורת מצאה קשר סטטיסטי הפוך בין מספר פצועי המלחמה שאושפזו בשיבא לבין מספר הטיפולים היומי הממוצע שקיבלו. ככל שמספר הפצועים במחלקות עלה, מספר הטיפולים לכל פצוע ירד. כשמספר המאושפזים ירד, מספר הטיפולים עלה.
באמצע ינואר 2024 קיבל כל פצוע מלחמה בשיבא פחות מ-2.2 טיפולים ביום בממוצע, כמעט טיפול אחד פחות מהסטנדרט. מאחר ששיקום מבוסס על רצף אינטנסיבי של פיזיותרפיה, ריפוי בעיסוק, טיפול בדיבור, טיפול פסיכולוגי והתערבויות נוספות, ירידה בתדירות הטיפולים עלולה להשפיע על קצב ההתקדמות ועל היכולת למצות את חלון ההחלמה.
פצועים לא קיבלו תמונה מלאה על אפשרויות השיקום
ריכוז הפצועים בשיבא התרחש גם בקרב מי שהתגוררו הרחק מבית החולים. בקרב פצועים שהתגוררו במרחק של יותר משעת נסיעה, 64% אושפזו בשיבא. בקרב מי שהתגוררו עד חצי שעת נסיעה מבית החולים, שיעור המאושפזים בשיבא היה 49%.
פער דומה נמצא במסגרות שיקום היום. 37% מהפצועים שגרו במרחק של יותר משעה משיבא טופלו במסגרת שיקום היום שלו, לעומת 21% מהפצועים שגרו במרחק של עד חצי שעה. המבקר מציין שלקרבה לבית יש חשיבות רבה, הן כדי לאפשר למשפחה לתמוך בפצוע במהלך האשפוז והן כדי להקל על ההגעה היומיומית לשיקום לאחר השחרור.
אחת הסיבות לריכוז הגבוה הייתה שפצועים ובני משפחותיהם לא תמיד קיבלו מידע מלא על כל האפשרויות. חוק זכויות החולה מחייב למסור למטופל מידע בשלב מוקדם ובדרך שתאפשר לו לקבל החלטה מרצון ומתוך הבנה. למרות זאת, לבתי החולים, לצה"ל ולמשרד הביטחון לא היו הוראות שהסדירו כיצד להציג לפצוע את כלל חלופות השיקום, לרבות מחלקות הקרובות למקום מגוריו.
בקבוצות מיקוד שערך משרד מבקר המדינה במאי וביוני 2025, ובהן השתתפו 32 פצועים ובני משפחותיהם, סיפרו חלק מהמשתתפים שלא קיבלו הכוונה מסודרת לגבי המעבר למחלקת שיקום או למסגרת שיקום יום. ההחלטה לאן לעבור התקבלה לעיתים לפי המלצות של חברים ומידע שעבר מפה לאוזן, ולא לאחר הצגה מלאה של האפשרויות הרפואיות והגיאוגרפיות.
מחלקות הוסבו ללא אישור משרד הבריאות
במהלך המלחמה הרחיב שיבא את מערך השיקום והקים שתי מחלקות בשם "חוזרים לחיים", ובהן 72 מיטות. לצורך פתיחתן הוסבו שתי מחלקות פנימיות-גריאטריות למחלקות שיקום. הדוח קובע שההסבה בוצעה ללא אישור חטיבת הרפואה במשרד הבריאות, למרות הנחיה מפורשת מנובמבר 2023 שלא לסגור או לצמצם מיטות קיימות ללא אישור.
אגף הגריאטריה במשרד הבריאות כלל לא ידע שהמחלקות נסגרו. המבקר קבע שהדבר פגע ביכולת הפיקוח והבקרה של המשרד וגרע מיטות מהאוכלוסייה המבוגרת. חלק מהמטופלים הגריאטריים נאלצו להתאשפז במחלקות פנימיות, שמותאמות פחות לצורכיהם המורכבים.
ניהול באקסלים במקום מערכת מידע לאומית
אנשי האגף התקשרו למחלקות בטלפון וריכזו את הנתונים בקובצי אקסל. הקבצים כללו את מספר המאושפזים, חלוקה בין פצועי מלחמה לפצועים אזרחים ומספר המיטות הפנויות. הנתונים ההיסטוריים לא נשמרו, משום שבכל עדכון המספר החדש נכתב על המספר הקודם.
האגף לא אסף נתונים שוטפים על מספר המטופלים במסגרות שיקום היום, לא ידע כמה פצועים ממתינים למיטה, מי צפוי להשתחרר בימים הקרובים, כמה מאושפזים צפויים לעבור לשיקום יום וכמה מטופלים במחלקות אחרות צפויים להזדקק לשיקום. בהיעדר הנתונים, למשרד לא הייתה יכולת לנהל את העומס באופן מיטבי או למנוע צווארי בקבוק.
גם המידע על היקף הטיפולים היה חסר. בתי החולים תיעדו את הטיפולים באופן ידני בגיליון הרפואי, ולא יכלו להפיק דוח ממוחשב שיציג לכל מטופל כמה טיפולים קיבל ביום ובאילו מקצועות. לכן גם משרד הבריאות לא החזיק מדד שוטף שהיה מאפשר לבחון את איכות ועוצמת הטיפול במחלקות השונות.
בלי תוכנית חירום לאירוע רב נפגעים
הדוח קובע שלמשרד הבריאות גם לא הייתה תפיסת הפעלה כתובה לניהול מערך השיקום באירוע חירום שבו יש נפגעים רבים. לא נקבעו מראש עקרונות לוויסות הפצועים, חלוקת המשאבים, הרחבת המחלקות, גיוס כוח האדם ואיסוף הנתונים. מערכת השיקום נדרשה אפוא לבנות את המענה תוך כדי המלחמה.
הליקויים לא הסתיימו בשערי בתי החולים. נכון למאי 2025 הוגשו לאגף השיקום במשרד הביטחון כ-26 אלף בקשות של פצועי המלחמה להכרה כנכי צה"ל. בכ-7,000 מהן, 27%, עדיין לא נקבע סטטוס ההכרה. כ-2,200 בקשות היו בטיפול יותר משנה, פי שלושה מפרק הזמן המרבי שנקבע בהוראות האגף.
"שיקום תחילה" הקל - אבל יצר אי-ודאות
אגף השיקום הנהיג בחודשים הראשונים מדיניות של "שיקום תחילה". במסגרת המדיניות נדחו הוועדות הרפואיות לקביעת דרגת הנכות, ובמקביל ניתנו טיפול רפואי ונפשי, מקדמות כספיות והטבות למי שהגישו בקשה להכרה.
המבקר מציין שהגישה אפשרה לפצועים להתמקד בטיפול ובהחלמה בלי להמתין לסיום ההליך הביורוקרטי. מנגד, ככל שדחיית הוועדות נמשכה, גדלו גם ההשלכות השליליות. פצועים לא יכלו לקבל חלק מהזכויות שתלויות בקביעת דרגת נכות, נוצרה אי-ודאות לגבי הזכויות העתידיות והאפשרות שיידרשו להחזיר מקדמות, והעומס במחוזות אגף השיקום גדל.
נכון לאוגוסט 2025 האגף עדיין לא החל לזמן את כלל אוכלוסיית פצועי המלחמה לוועדות רפואיות. מערכות המחשוב שנדרשו לניהול אלפי הוועדות לא היו מוכנות. פרויקט "שער הכניסה", שנועד לבצע אוטומציה ודיגיטציה של תהליכי ההכרה, הוועדות הרפואיות, התגמולים וההטבות, התעכב יותר משנה ועד אוקטובר 2025 עדיין לא הסתיים.
המערכת הקיימת לניהול הוועדות הרפואיות לא נתנה מענה לכל צורכי האגף. פיתוח מערכת לוועדות רפואיות עליונות עדיין לא החל, ולא הייתה מערכת לניהול יומן של רופאים מומחים ולזימון פצועים לוועדות הערעור. המבקר התריע שתהליך קביעת הנכות הסופית לאלפי פצועים שיערערו על החלטות הוועדות המחוזיות עלול להימשך זמן רב.
הפצועים לא מכירים מספיק את זכויותיהם
בינואר 2024 אושרה הקמת חטיבת קשרי לקוחות באגף השיקום, בתקן של 48 עובדים, כדי לשפר את המענה לפצועים. למרות זאת, אגף השיקום לא קבע לחטיבה יעדים ומדדים כמותיים ואיכותיים שיאפשרו לבדוק אם היא אכן משפרת את השירות ומהי התועלת ביחס לעלותה.
הפער בידע על הזכויות נותר רחב. בסקר שביעות רצון שערך אגף השיקום ביוני 2024 השיבו כ-80% מהפצועים שהם מכירים את זכויותיהם במידה בינונית או פחות מכך. ממצאים דומים עלו בקבוצת מיקוד של האגף ובקבוצות המיקוד של משרד מבקר המדינה.
זכאים שלא קיבלו רכב, שכר דירה וזכויות סוציאליות
הדוח מצא 87 נכי צה"ל שלפי הערכות הרופאים המרחביים היו זכאים לרכב שכור, אבל לא קיבלו אותו. 162 זכאים נוספים לא קיבלו החזר הוצאות שכר דירה. המבקר דורש מאגף השיקום לא להסתפק בפרסום מידע, אלא לפעול באופן יזום כדי לזהות זכאים ולוודא שהם מקבלים את ההטבות המגיעות להם.
ליקוי נוסף נגע לתשלום בגין אובדן שכר. נכה או בן משפחה של פצוע מאושפז יכולים לקבל את התשלום ישירות לחשבון הבנק או דרך המעסיק. כשנבחר תשלום דרך המעסיק, אגף השיקום משלם גם את התנאים הסוציאליים. כשהכסף מועבר ישירות לחשבון, ההפרשות הסוציאליות, המוערכות בכ-30% מהשכר, לא משולמות.
אגף השיקום לא יידע את הזכאים באופן מספק על משמעות הבחירה. היעדר ההפרשות עלול לפגוע בפנסיה, בפיצויי פיטורים, בוותק, בימי חופשה והבראה ובקרן ההשתלמות. המבקר העריך שהסכום המרבי של הזכויות הסוציאליות שלא שולמו בדרך זו בשנת 2024 הגיע לכ-62 מיליון שקלים.
עיכובים בתשלומים לספקים ולנכי צה"ל
הביקורת מצאה גם עיכובים נרחבים בתשלום לספקים. בממוצע שנתי בשנים 2023 ו-2024 ובמחצית הראשונה של 2025 שולמו באיחור של יותר מ-45 יום כ-54 אלף חשבוניות, 24% מכלל החשבוניות. סכומן הממוצע היה כ-550 מיליון שקלים בשנה, 72% מהערך הכולל של החשבוניות ששולמו בתקופה שנבדקה.
זמן התשלום הממוצע לחשבוניות המאוחרות היה 89.5 ימים בשנת 2023, 82.6 ימים בשנת 2024 ו-63.3 ימים במחצית הראשונה של 2025. העיכובים עלולים לפגוע בספקים שנותנים לנכי צה"ל טיפול, ציוד ושירותים, ובמקרים מסוימים אף לגרום להפסקת השירות.
גם החזרי הוצאות לנכים התעכבו. בשנים 2023 ו-2024 ובתשעת החודשים הראשונים של 2025 שולמו לאחר יותר מ-45 יום כ-23,700 בקשות בממוצע שנתי, 17% מכלל הבקשות. בקבוצות המיקוד סיפרו פצועים שהפיגור בתשלומים יצר מרמור והכביד עליהם בתקופה שבה היו ממילא עסוקים בטיפול ובהחלמה.
מאות מיליונים לליווי - בלי בקרה מספקת
הדוח בחן גם את מערך המלווים. נכה שנקבע שהוא זקוק למלווה יכול לקבל שירות באמצעות חברת סיעוד או לבחור ב"ליווי בתגמול", תשלום כספי שנועד לממן העסקת מלווה. בשנת 2024 בחרו 73% מהזכאים לקבל את הכסף ישירות, וההוצאה הכוללת על מסלול זה הסתכמה ב-309 מיליון שקלים.
למרות היקף ההוצאה, אגף השיקום לא בדק אם הליווי אכן ניתן, מהי איכותו והאם המלווה עבר הכשרה מתאימה. האחריות לניהול ההעסקה, לרבות זכויות סוציאליות ולעיתים העסקת עובד זר, הוטלה על הנכה עצמו. המבקר מציין שחלק מהנכים עלולים להתקשות לנהל את ההליך עקב מצבם הרפואי, ושתשלום ללא בקרה עלול ליצור מצב שבו לא נרכשות כל שעות הליווי שנקבעו.
המלצות המבקר: תוכנית חירום, מערכות מידע ומיצוי זכויות
משרד מבקר המדינה ציין לחיוב את צוותי השיקום בבתי החולים, שפעלו במסירות לטיפול בפצועים, ואת אגף השיקום במשרד הביטחון, שביצע התאמות מהירות בתהליכי ההכרה והעניק מקדמות, טיפולים והטבות למספר גדול של פצועים.
לצד ההערכה לעובדים, המבקר קובע שמשרד הבריאות נדרש לעדכן את תקני כוח האדם, לבנות תוכנית חירום לאומית לשיקום ולהקים מערכת מידע ממוחשבת שתציג בזמן אמת תפוסות, זמני המתנה, מספר טיפולים, שחרורים צפויים וצרכים עתידיים. בתי החולים, צה"ל ומשרד הביטחון נדרשים להסדיר את מסירת המידע לפצועים על כל חלופות השיקום.
המבקר קבע כי אגף השיקום נדרש להתחיל לזמן את כלל הפצועים לוועדות רפואיות, להשלים את הטיפול באלפי בקשות ההכרה, לקבוע מדדים לחטיבת קשרי הלקוחות ולבנות תוכנית להגדלת מיצוי הזכויות. משרד הביטחון נדרש להשלים את מערכות המחשוב, לקצר את זמני התשלום ולוודא שהתמיכה הכספית והטיפולית מגיעה לפצועים ולבני משפחותיהם במועד.
מנכ"ל משרד המבקר: "המסירות בשטח אינה תחליף למדיניות סדורה"
"המסירות של הצוותים בשטח אינה תחליף למדיניות סדורה. על משרד הבריאות ומשרד הביטחון לפעול באופן מיידי לתיקון הליקויים. יש להבטיח שהמידע על זכויות יהיה נגיש וברור, ולשפר את הטיפול והשירות הניתנים לגיבורי ישראל - אלו שנפצעו בגופם ובנפשם".
תגובת משרד הבריאות: אתגר לאומי חסר תקדים
לאור מאפייני המלחמה והצרכים המשמעותיים בתחום, גיבש משרד הבריאות את התוכנית הלאומית לשיקום שתוקצבה במעל 250 מלש"ח, ושכללה שורת השקעות משמעותיות בהרחבת מיטות השיקום, הקמת מרכזי שיקום יום, חיזוק כוח האדם, הרחבת ההכשרות המקצועיות, תמיכה בהתמחויות, הגדלת המלגות והסכמי שכר ייעודיים למקצועות השיקום.
במסגרת התוכנית בוצעו וממשיכים להתבצע צעדים משמעותיים, בהם הרחבה חסרת תקדים של מערך מיטות השיקום תוך פתיחת כ-170 מיטות חדשות במהלך השנה הראשונה למלחמה והמשך יישום התוכנית הרב-שנתית; הקמת מרכזי שיקום יום חדשים בפריסה ארצית, במטרה להנגיש את השירותים, לקצר זמני המתנה ולחזק את הרצף השיקומי; הרחבת ההשקעה בכוח האדם באמצעות תמיכה בתקני התמחות ברפואת שיקום, הגדלת המלגות להכשרת פסיכולוגים שיקומיים, תוספות שכר משמעותיות לרופאי השיקום ולעובדי מקצועות הבריאות ותוכניות לעידוד הכשרה וגיוס אנשי מקצוע; הרחבת מספר הסטודנטים במקצועות הבריאות והסרת חסמים להכשרת כוח אדם עתידי; פתיחת התוכנית האקדמית הראשונה בישראל להכשרת מומחים בתחום האורתוטיקה והפרוסטטיקה (CPO), המהווה אבן דרך משמעותית בבניית עתודה מקצועית לאומית; וכן פיתוח מערכות מידע ממוחשבות לשיפור תמונת המצב הלאומית ולתמיכה בקבלת החלטות.
מערכת הבריאות היא מערכת לומדת המבקרת את פעולתה גם בשגרה. כבר במהלך החודשים הראשונים למלחמה, הוביל משרד הבריאות תהליכי למידה מערכתיים שבחנו לעומק את התמודדות המערכת במגוון תחומים מרכזיים. במסגרת תהליך הפקת הלקחים הוקמו שישה צוותים מקצועיים לבחינת התנהלות המערכת, ובהם צוות ייעודי שעסק בתחום השיקום וגיבש המלצות להמשך חיזוק המערך. תהליכים אלה נועדו לזהות פערים, לגבש המלצות ולכוון את המשך פיתוחו וחיזוקו של מערך השיקום הלאומי, הן בשגרה והן לקראת מצבי חירום עתידיים.
להלן התייחסות משרד הביטחון לנקודות המרכזיות שעלו בדו"ח:
התרעות פיקוד העורף