חודש פברואר 1967 סימן שינוי מרענן בשוק העבודה בישראל. על רקע האבטלה הגואה הודיעה ממשלת ישראל על ראשיתו של מימון מסודר של מחוסרי עבודה באמצעות מענק כלכלי, מה שיזכה לימים לשם “דמי אבטלה”. אולם, לא כולם התלהבו. “מתקבל הרושם כי תשלום מענקי אבטלה למובטלים יהיה רק הסדר למראית עין. תשלומים אלה לא יענו על צרכים אלמנטריים”, צוטטו מומחים.
בדיוק יובל לאחר מכן, מגיע פרופ’ ג’וני גל מבית הספר לעבודה סוציאלית ורווחה חברתית באוניברסיטה העברית וחוקר בכיר במרכז טאוב לצמד מסקנות דומות. הראשונה: אין ספק שדמי אבטלה הם חלק חשוב מאוד בניסיון לספק ביטחון סוציאלי לאנשים בחברה שלנו. השנייה: השינויים שנעשו בביטוח האבטלה בשלושת העשורים האחרונים פגעו מאוד בייעודם המקורי של דמי האבטלה. הכוונה לפגיעה בנדיבות של התוכנית, פגיעה בתקופת הזכאות ובתנאי הנגישות אליה.
על פי דוח הביטוח הלאומי בנושא מקבלי דמי אבטלה מסוף 2015, כשליש מהמובטלים קיבלו דמי אבטלה, וההוצאה על ביטוח אבטלה הייתה קטנה יחסית ועמדה על 3.2 מיליארד שקלים, מתוך ההוצאה הכללית של הביטוח הלאומי, שעמדה על 72.5 מיליארד שקלים.
החדשות הטובות, על פי פרופ’ גל, הן ש“דווקא עכשיו, כשיש יחסית מעט מובטלים, זה הזמן הנכון לתקן את ביטוח האבטלה וליצור איזון יותר טוב בין הרצון של המדינה לעודד אנשים להשתלב בשוק העבודה לבין הרצון שלנו להגן על אנשים בזמן שהם מובטלים”.
במערב אירופה הונהג ביטוח אבטלה כבר בעשורים הראשונים של המאה הקודמת: בבריטניה ב־1911, בגרמניה ב־1927 ובצרפת ב־1940. “כל הרעיון של דמי האבטלה הוא שאנשים מפרישים ממשכורתם כסף מדי חודש, שיהיה מעין דמי ביטוח כדי שאם יהיו מובטלים, הם יקבלו סיוע כספי", אומר פרופ' גל. "זה עובד כאשר המון אנשים משלמים דמי ביטוח ורק חלק קטן מהם צריך לקבל את הסיוע. לכן, אגב, עצמאים לא מקבלים דמי אבטלה. הבעיה היא שהתוכניות האלה הונהגו על ידי איגודים מקצועיים כמו ההסתדרות, שגילו מהר מאוד שהם לא יכולים לעמוד בנטל הכלכלי לאורך זמן. לכן, רק המדינה מסוגלת לעשות את זה ולגבות דמי ביטוח מבעלי הכנסות גבוהות, כשידוע שהסיכויים של חלק מהם להיות מובטלים הוא קטן”.
בשנה האחרונה עלה נושא דמי האבטלה לראש סדר היום הציבורי, בעקבות הצעה לשינוי בחוק ביטוח אבטלה במסגרת חוק ההסדרים. לפי ההצעה, תקופת העבודה המזכה בדמי אבטלה (העומדת כיום על 12 חודשי עבודה מתוך 18 החודשים שקדמו לאבטלה) תוארך ל־24 מתוך 30 חודשים עבור מובטלים בני פחות מ־30, ול־18 חודשי עבודה מתוך 24 החודשים שקדמו לאבטלה עבור בני 30 עד 35. ממצאי בדיקה שנערכה במכון טאוב בידי פרופ’ גל והחוקרת שביט מדהלה־בריק, מראים כי השינוי יהפוך את תנאי הזכאות של צעירים בישראל לקבלת דמי אבטלה למחמירים ברמה יוצאת דופן לעומת תנאים כאלה במדינות רווחה בעולם. השינוי המוצע בחוק יביא לידי כך שכ־15% ממקבלי דמי האבטלה כיום לא יהיו זכאים לקצבה. לדברי החוקרים, מדובר במובטלים שתשלום דמי האבטלה הממוצע שלהם נמוך מהממוצע הכללי. לפי ההצעה החדשה, הנפגעים הראשונים יהיו נשים ומקבלי דמי אבטלה שיש להם ילד אחד או שניים. טרם התקבלו החלטות בעניין בוועדת העבודה והרווחה.
עצמה פוליטית
אז איך הכל התחיל? פרופ’ גל מספק סקירה היסטורית זריזה: “כבר במחצית שנות ה־30 של המאה הקודמת הנהיגה ההסתדרות הכללית סיוע למובטלים שלא מצאו עבודה באמצעות קרן שהקימה למענם. הנושא עלה שוב בראשית שנות ה־50, עם ועדה שהכינה תוכנית לביטוח סוציאלי בישראל, בראשות הכלכלן יצחק קנב. אחת ההמלצות הייתה להנהיג ביטוח אבטלה. זו הוועדה שבעקבותיה הקימו את הביטוח הלאומי בשנת 1953. אחת ההמלצות שעוררו התנגדות אצל אנשי מפא”י – שרת העבודה גולדה מאיר ושר האוצר יצחק קפלן - הייתה הנהגת ביטוח אבטלה, וההמלצה אכן לא יושמה. בשנות ה־50, מי שהיו זקוקים יותר מכל לדמי אבטלה היו העולים מארצות ערב. קובעי המדיניות פחדו שאם אנשים יקבלו דמי אבטלה, לא תהיה להם מוטיבציה לעבוד. התשובה הייתה עבודות יזומות. אמרו לאנשים: לא תקבלו דמי אבטלה. ניתן לכם עבודה, ואתם תקבלו עבורה כסף. את העבודות חילקו לפי גודל המשפחה, והן נעו בין עקירת פרדסים לעבודה בכבישים, טיפול בהריסות בתים, סיקול אבנים בשדות, שתילת עצים וכולי”.
בשנים 1966־1967 הגיע המיתון הכלכלי הגדול, שהביא עמו כ־12 אחוזי אבטלה בארץ. על המובטלים החדשים כבר לא הטילו עבודות יזומות. “ההבדל הוא שב־1967 המובטלים היו גם מהמעמד הבינוני – בוגרי אוניברסיטאות וילדי האוכלוסייה הוותיקה יותר", אומר פרופ' גל. "אי אפשר היה להגיד להם ‘לכו לעבוד בעבודות יזומות, וניתן לכם כסף’, כי הייתה להם עוצמה פוליטית. יגאל אלון, שר העבודה, מצא פשרה: תוכנית שנועדה לתת למובטלים כסף שלא
בתמורה לעבודות יזומות”.
תוצאות מלחמת ששת הימים, כטבען של מלחמות, הובילו לירידה בשיעור האבטלה ולצמיחה כלכלית בשנים שלאחר מכן. תחושת הביטחון גברה, והיא הביאה לידי עלייה לארץ, השקעות, יצירת שווקים חדשים ועובדים מהשטחים בעלות נמוכה. כאשר יוסף אלמוגי התמנה לשר העבודה, הוא תמך בשינויים הנוגעים לביטחון הסוציאלי. אחד מהם, בהשפעת התפיסות של מדינות הרווחה האירופיות, שהיו בשיא פריחתן, היה הנהגת ביטוח אבטלה וגביית דמי ביטוח לביטוח אבטלה. במקביל, ביקש משרד האוצר לספוג כסף מהציבור ולמתן את הפעילות הכלכלית, כדי להימנע מאינפלציה. הצעד הבא היה הקמת ועדה בראשותה של רבקה בר יוסף. זו בחנה את הקמת הנהגת ביטוח האבטלה בארץ, והוא אושר ב־1972 בכנסת ושנה לאחר מכן יצא לדרך.
כאן זה לא איסלנד לימור גדות, מומחית לתעסוקה ורווחה ומרצה בבית הספר לעבודה סוציאלית במכללה האקדמית ספיר, מזכירה כי בעוד שבשנים הראשונות לקום המדינה הייתה מדיניות אי אבטלה, וכל אדם היה מחויב לעבוד, האבטלה החלה עם קריסת התפיסה הכלכלית הסוציאלית. זו הגיעה לשיא המשבר בשנות ה־90 עם התנפצות הבועה הראשונה של ההייטק. "מאז, דמי האבטלה, שנתפסו כנחלתן של אוכלוסיות מסוימות, הם נחלת הכלל ללא הבדל דת גזע ומין, כולל בכירי ההייטק".
ב־1967 דירגו החוקרים תומס הולמס וריצ'רד ראה את המצבים הקשים ביותר עבור אדם ומצאו שפיטורים נמצאים במקום השמיני מתוך 50 אירועי חיים מלחיצים ומאיימים על המצב המשפחתי, הדימוי העצמי, הפרנסה ועוד. ההשפעות וההשלכות של האבטלה לא השתנו מאז. "חשוב לציין שכיום דמי האבטלה אינם מותאמים למציאות הנוכחית במדינת ישראל מבחינת יוקר המחיה ושוק התעסוקה", ממשיכה גדות, "צעירים ללא ילדים למשל, יקבלו פחות מאנשים מבוגרים, מתוך הנחה שצעירים יכולים להשתלב בשוק העבודה מהר יותר. אבל המצב היום מוכיח שגם לצעירים לוקח המון זמן למצוא עבודה חדשה. כמו כן, גובה דמי האבטלה נקבע בהתאם לרמת השכר, אך תקרת דמי האבטלה היא כ־8,000 שקל בלבד. כלומר, אדם שקיבל 30 אלף שקלים ופוטר יצטרך לכלכל את משפחתו בהתאם לדמי האבטלה, שאינם מותאמים גם ליוקר המחיה. גם תנאי הקבלה לא מותאמים לשוק העבודה בישראל 2017. דווקא האוכלוסיות הכי נזקקות, דוגמת עובדי הקבלן, לא מצליחות לצבור בפועל את היכולת לקבל דמי אבטלה".
“ההיגיון הוא בסיסי: זה ביטוח לכל דבר", מסביר פרופ' גל. "יש קשר בין מה ששילמת למה שאתה מקבל, והוא מאפשר לאנשים לשמור על רמת החיים שלהם, עד שהם ימצאו עבודה מתאימה לכישוריהם. מה שצריך לעשות זה לא לתת להם מינימום לקיום בתקופה הזאת, אלא לאפשר להם לשמור על רמת חיים דומה לזו שעבדו בה לפני שפוטרו מעבודתם, כדי שיוכלו למצוא עבודה שמתאימה להם, בהנחה שזה לטובתם ולטובת המשק בכלל. התוכנית שהנהיגו בארץ מ־1973 הייתה סבירה מבחינת הנדיבות, תנאי ותקופת הזכאות, והתבססה על ניסיון בינלאומי. מאז נעשו שינויים רבים, ובפועל התוכנית היום הרבה פחות נדיבה והרבה פחות נגישה מאשר תוכניות ביטוח האבטלה במרבית מדינות הרווחה. במידה רבה, היא לא משיגה את מטרותיה”.
איפה ההחמצות?
“קודם כל בתנאי הנגישות. תקופת האכשרה היא התקופה שבה היית מועסק ושילמו עליך דמי ביטוח לאומי לפני שפוטרת מהעבודה. באיסלנד, לדוגמה, נדרשים שלושה חודשי עבודה במהלך 12 החודשים שקדמו לאבטלה. בהונגריה נדרשים אומנם 12 חודשי עבודה, אך אפשר לצבור אותם במשך תקופה של שלוש שנים לפני זמן האבטלה. בישראל היחס בין מספר חודשי העבודה הנדרשים לבין אורך תקופת הצבירה גבוה יחסית למדינות רווחה אחרות – ופירוש הדבר הוא שהתנאים לקבלת דמי אבטלה בישראל נוקשים יותר. מצד שני, תקופת הזכאות – כלומר פרק הזמן שמגיע לאדם לקבל דמי אבטלה - היא מאוד קצרה. בייחוד למובטלים צעירים, שזה מגוחך, המקסימום הוא 175 יום. זה משתנה לפי הגיל. הבעיה השלישית היא שדמי האבטלה נמוכים מאוד ביחס לרמת החיים הקודמת אצל בעלי הכנסות בינוניות־גבוהות בכ־40%. אם חשבנו שהמטרה של דמי האבטלה היא לאפשר לאנשים לשמור על רמת החיים שלהם עד מציאת עבודה מתאימה, בעצם התוכנית כיום לא מאפשרת את זה”.
עו”ד מתן פסטרנק, מרצה למשפט, כלכלה ודיני תאגידים במכללה האקדמית ספיר, מסכים: “נוצר עיוות, משום שמצד אחד אותם בעלי משכורות משלמים ביטוח לאומי בסכומים גבוהים מאוד, אך במקרה שאותם אנשים זקוקים לדמי אבטלה, הם יקבלו סכום נמוך יחסית לשכר אשר הם רגילים לקבל. כמו כן, חשוב לזכור שדמי האבטלה למעשה מעודדים אבטלה, ולמעשה, בתקופת הזכאות מרגע שפוטרו אין לאנשים אינטרס לעבוד, או שלחלופין, הם עובדים בשחור, ולכך כמובן השלכות על המשק”.
ועוד לא דיברנו על מבוגרים. “יש הרבה מאוד בעיות”, מסכם פרופ’ גל. “הדבר החשוב בדמי אבטלה הוא איזון נכון בין הרצון לעודד אנשים להשתלב בשוק העבודה לרמת חיים סבירה בתקופה שהם מובטלים. בשנים האחרונות הלכנו רחוק מאוד בדחיפת אנשים לשוק העבודה מבלי לאפשר להם קיום סביר בזמן שהם מובטלים ומספיק זמן לחפש עבודה שמתאימה להם”.