ב־18 בספטמבר פרסמה ועדת המכסות במשרד הכלכלה והתעשייה את המכרז לקבלת מכסות פטורות ממכס ליבוא גבינה צהובה, בהיקף של 5,900 טון בהליך תחרותי לשנת 2026. הזוכים יהיו היבואנים שיציעו את המחיר הנמוך ביותר לצרכן הסופי מבין הפונים, לגבינה פרוסה במעדנייה וגבינה ארוזה על המדף. הוועדה החליטה להעניק מכסת בונוס גבוהה ליבוא גבינות נוספות, ללא מכס, במטרה להביא להפחתה נוספת במחירי הגבינה המיובאת ולהגברת התחרות.
המדינה מציגה את המכסות בתור כלי שנועד להילחם ביוקר המחיה באמצעות פתיחת השוק ושבירת הריכוזיות, במטרה לספק לצרכנים גבינות זולות יותר. הכוונה טובה, אך הביצוע, איך נאמר, חלש מאוד. במקום שכולנו נרגיש הקלה בקופה, הפטורים ממכס מתגלגלים לכיסיהם של בעלי רשתות השיווק הגדולות והיבואנים החזקים.
זה לא סיפור על גבינה - זה סיפור על איך כוונות טובות הופכות לצינור העברת מיליונים לקבוצה מצומצמת, שחבריה פועלים בכל דרך חוקית שיש כדי לזכות בנתח השמן. משיחות עם יבואנים מתוסכלים עולה תמונה של מערכת מעוותת שבה “תחרותיות" היא מילה שקיימת על הנייר בלבד, ו"הוזלה לצרכן" הופכת למבצעים חד־פעמיים ומדומים. במקום לפרק את הריכוזיות המכסות רק חיזקו אותה. במקום להוזיל באמת – הן יצרו אשליה של הוזלה.
מנגנון הזכייה הכפולה
הסיפור מתחיל בהבטחה מלאה בכוונות טובות של משרד הכלכלה להגביר את התחרות ולהוריד את מחיר הגבינה הצהובה, מלכת הטוסטים והפיצות. אבל כשחותכים את הקצוות השרופים, מתגלה תמונה מורכבת ומטרידה.
המדינה יצרה שני מסלולי מכסות: מנדטורי ותחרותי. המכסה המנדטורית מחולקת על בסיס נתחי שוק היסטוריים. יבואנים ותיקים וחדשים מקבלים זכות לייבא כמויות מסוימות בפטור ממכס, בהתבסס על פעילותם בעבר.
המכסות האלה מחולקות בין היבואנים שייבאו גבינות לארץ במכס מלא בשנה האחרונה, כך שכל אחד מהם מקבל נתח קטן מהמכסה. מצד אחד מדובר בחלוקה הוגנת, שעלותה 12 מיליון שקלים מקופת המדינה, אבל מהצד השני לא באמת מאפשרת להוזיל מחיר - בגלל הכמות המזערית.
המכסה התחרותית, לעומת זאת, מחולקת באמצעות מכרז פומבי, שבו כל יבואן יכול להשתתף ולהציע מחיר לצרכן. הזוכה הוא זה שמציע את המחיר הנמוך ביותר. על הנייר זה נראה מושלם: לוותיקים יש רשת ביטחון איתנה, החדשים מקבלים הזדמנות – וכולנו נהנים מגבינות זולות. אבל בפועל נוצרת ריכוזית מטורפת.
המכסה התחרותית נשמעת מבטיחה. כל אחד יכול להשתתף במכרז ומי שמציע את המחיר הנמוך ביותר לצרכן זוכה? דמוקרטיה כלכלית במיטבה. אלא שהמכרז התחרותי הפך לזירת משחק של הגדולים בלבד.
“אי אפשר להיכנס למשחק הזה", אומר לנו יבואן בינוני, שמנסה כבר שנים לגשת למכרז ומפסיד, אף שהוא נחשב לוותיק יחסית. “שחקנים חדשים שרוצים להיכנס לשוק ולהתחרות יכולים רק לחלום. הדלת סגורה בפניהם בברזל. רשתות השיווק הגדולות ויבואנים מקושרים השתלטו עליו לגמרי. הכיסים העמוקים שלהם מאפשרים להגיש הצעות מחיר אגרסיביות, שנתמכות במערכת לוגיסטית שמקטינה עלויות, ומגוון המוצרים שלהם מאפשר להם לוותר על רווח בגבינה כדי להרוויח ממוצרים אחרים".
כך שבמקום לפרק ריכוזיות, הכוח פשוט עבר מקבוצה אחת של בעלי מונופולים לקבוצה אחרת. במקום דמוקרטיזציה של השוק נוצרה ריכוזיות חדשה.
והסיפור לא נגמר כאן. מי שזוכה במכרז התחרותי מקבל “בונוס כמות" של 35% נוספים על מה שזכה בו. למשל: אם רשת גדולה זוכה בזכות לייבא מיליון קילו גבינה בפטור ממכס, היא מקבלת אוטומטית עוד 350 אלף קילו בונוס. זה אומר שמכל 5.9 מיליון קילו במכסה התחרותית, 2 מיליון קילו נוספים נכנסים בחינם לזוכים הגדולים.
בחינם למי? בחינם למי שמייבא את הגבינה וסגר עסקה עם רשתות השיווק. לא בחינם למדינה. היא מוותרת על כ־17.5 מיליון שקל בשנה רק על הבונוס הזה. “זאת בדיוק הבעיה המרכזית עם הבונוס", מסביר היבואן. “אין שום מנגנון שמבטיח או אפילו מעודד שההטבה הזו, ה־17.5 מיליון שקל האלה, יגיעו לכיס שלנו".
הוא מוסיף: "בפועל זה פשוט מחזק עוד יותר את הגדולים. הם זכו במכרז, ועכשיו הם מקבלים עוד פרס שמגדיל את הפער בינם לבין כל השאר. זה משחק לא הוגן שפוגע גם ברשתות הקטנות והבינוניות, שמתקשות להתחרות במחירים האלה, וזה גם פוגע בשוק המוסדי, המסעדות, בתי הקפה, המלונות והקייטרינג".
"גם הם קונים גבינות, והם מתקשים להתחרות מול המחירים שהרשתות הגדולות יכולות להציע, בין היתר בזכות הבונוס הזה. ככה זה מתגלגל למחיר המנה שאנחנו משלמים. מדהים איך מנגנון קטן, הבונוס הזה, יוצר אפקט כזה רחב ומעוות", הוא מסביר.
היבואן שעימו דיברנו מצביע גם על תופעה נוספת: ספסרות במכסות. כן, כמו בכרטיסים להופעות. “הכוונה היא לגורמים שמצליחים לזכות במכסה במכרז אבל אין להם באמת כוונה לייבא כלום, כי הם לא באמת יבואנים", הוא מסביר.
“הם זוכים בזכות לייבא כמות מסוימת בפטור ממכס, ואז מוכרים את הזכות הזו, את הסחורה, למישהו אחר, ליבואן אמיתי שצריך את המכסה, ובדרך עושים רווח על ההפרש. ככה גוזרים קופון בלי להזיז את הגבינה. כסף מהאוויר, על חשבון הפטור שהמדינה נתנה. זה פשוט מרוקן את כל המטרה של המכסה.
“יש גם מקרים, לכאורה, של הגשות כפולות ופיקטיביות למכרז. גורמים שמנסים להגדיל את הסיכוי שלהם לזכות ביותר מכסות באמצעות הגשת כמה הצעות דרך חברות שונות, שבעצם שייכות לאותו בן אדם או אותה קבוצה, מעין ‘קוף' שניגש למכרז בשם יבואן גדול, וככה הם מגדילים סטטיסטית את הסיכוי שלהם לקבל נתח יותר גדול מהעוגה.
“תארי לך שיש יבואן ותיק וחזק. הוא מקבל נתח מהמכסה המנדטורית כי הוא ותיק, ואז, מפני שהוא חזק, הוא גם זוכה בנתח גדול במכסה התחרותית, ואז, כיוון שהוא זכה בנתח גדול במכסה התחרותית, הוא מקבל גם את הבונוס של ה־35%. הוא יכול לקבל הטבות משלושה מקורות שונים. למה לא, בעצם?".
עוקפים את המערכת
כשמחברים את כל זה, המדינה מוותרת על למעלה מ־70 מיליון שקל בשנה במסגרת מכסות הגבינה. במילים אחרות – אנחנו, בתור מדינה, מפסידים בכל שנה סכום שיכול לטפל בהלומי קרב, במשפחות מילואימניקים ובחטופים ששבו.
והנה עוד דוגמה לכוונה טובה עם ביצוע גרוע: במסגרת המכסה המנדטורית יבואנים חדשים אמורים לקבל דריסת רגל ראשונית. עם זאת, ניתוח הכללים מעלה פערים בלתי מוסברים: יבואן חדש שלא עשה יבוא במכס מעולם מקבל מכסה מנדטורית בהיקף של 8,000 ק"ג – תרומה של 40 אלף שקל בלי לעשות כלום.
לעומתו, יבואן חדש ששילם מעל ל־100 אלף שקל מכס השנה מקבל מכסה מנדטורית קטנה יותר, של רק 5,000 ק"ג. “זה אבסורד תפעולי, שמעניק עדיפות דווקא למי שאינו תורם לקופת המדינה דרך תשלומי מכס משמעותיים", אומר יבואן אחר. “המערכת מחזקת את המסקנה שהיא מונעת כניסה משמעותית של שחקנים חדשים, ומתקשה לממש את מטרתה המקורית ליצירת תחרות".
היבואנים שלא זוכים במכסות, או אלה שמקבלים הקצאה זעומה וצריכים להתחרות בכוח העצום של היבואנים הוותיקים והרשתות, מצאו דרך יצירתית לשרוד: היבואנים הגדולים, שזוכים במכסות הפטורות ממכס, לא ממהרים להוריד מחירים מעבר למבצעים נקודתיים.
באופן אבסורדי נוצר מצב שדווקא השמירה על הרווחיות העודפת של השחקנים הגדולים, למרות ההטבה שקיבלו - כלומר ההתעקשות שלהם לשמור על מחירים יקרים - היא זו שמאפשרת ליבואנים הקטנים, שמייבאים גבינות בתשלום מכס רגיל, להוזיל מחיר.
הקטנים והבינוניים מצאו דרך יצירתית נוספת לעקוף את המערכת: הם מנצלים פרצה רגולטורית רצינית, שלפיה גבינות שמועשרות בכמות קטנה של שומן צמחי, כמו שמן קנולה, מוגדרות מבחינה רגולטורית בתור מוצר שונה מגבינה שמבוססת על חלב. על הגבינות האלה אין תשלום של מכס בכלל, והיבוא מתבצע בלי מכסה. אלא שהצרכן לא תמיד מודע לכך שהוא צורך מוצר שהוא, מה לעשות, הרבה פחות בריא.
כך שמנגנון מכסות הגבינה הוא תמונת מצב של מדיניות כלכלית שהשתבשה מהיסוד. המדינה מוותרת על 70 מיליון שקל בשנה מהכנסות ממכס – כסף שיכול היה להיות מנותב לצרכים דחופים יותר – ובמקביל הכסף הזה לא באמת מגיע לכיסי הצרכנים, אלא נבלע ברשתות הגדולות ואצל היבואנים החזקים. התוצאה היא שימור מלא של המבנה הריכוזי שהמכסות היו אמורות לסדוק.
ההוזלות שהובטחו לנו הפכו למשחק קלפים של אדוני השוק. גבינה צהובה אטרקטיבית במחיר של 3.20 שקלים במבצע חוזרת למחיר המקורי תוך שבוע, ובמקביל הרשתות גובות מחירי עתק על הגבינות המיובאות והממותגות. המבצעים הזמניים האלה נחשבים "מוצר פיתיון" - דרך למשוך קונים, לא דרך לחסוך כסף. כך הצרכנים מקבלים אשליה של הוזלה במקום הקלה אמיתית בסל הקניות.
בזמן שהמדינה מתמקדת בהוזלת גבינה צהובה עתירת שומן ומלח, ירקות ופירות ממשיכים להיות יקרים, קטניות נשארות מחוץ לתמונה ומוצרי בסיס בריאים לא זוכים לטיפול דומה. גם במשרד הכלכלה מודים בכך שגבינות צהובות הן לא בדיוק הבסיס של פירמידת המזון. אז במקום לעודד תזונה בריאה, המדינה מסבסדת מוצרים שתרומתם התזונתית מוגבלת.
בראייה היסטורית, מנגנון המכסות נכשל. ולראיה: תנובה ממשיכה לשלוט ב־90% בשוק הגבינות הצהובות, למרות המחיר הגבוה שהיא גובה עבורן. הפתרון הוא לחלק את המכסה התחרותית באופן שונה לגמרי.
במקום מכרז למי שמציע את המחיר הנמוך ביותר, הפרמטר צריך להיות גובה המכס ששילם היבואן בשנה החולפת, ולפיו הוא יקבל את הפטור בשנה הבאה, בתנאי שיגדיל את כמות היבוא ב־25%. ומי שהגדיל מעבר לכך – יקבל בונוס. כך תיווצר תחרות אמיתית בשוק.
תמריץ למי?
ממשרד הכלכלה נמסר בתגובה: "מנגנון הבונוס הוא למעשה תמריץ ליבואנים להשתתף בהליך התחרותי, שבו הם מתבקשים להציע את המחיר הנמוך ביותר לצרכן, גם אם הדבר עלול להוביל להקטנת הרווח הצפוי של היבואן. כך הצרכן נהנה ממחיר נמוך מאוד עבור מוצר בסיסי הנקנה בכמות גבוהה, והיבואן יכול לקבל כמות ליבוא גבינות פרימיום במחיר שאינו נמוך.
"המשרד אכן בוחן את השפעת המנגנון על ריכוזיות השוק, ונכון למועד זה לא נצפתה פגיעה או חיזוק בריכוזיות. הקצאת המכסה המנדטורית מתבצעת בשיטות חלוקה שונות ובהתאם להוראת המנכ"ל, הכוללת שיקולים כגון ותק, ניסיון עבר, היצע וביקוש ועמידה בתנאי סף וביעדים משנים עברו.
"ועדת המכסות, שבה חברים גם משרד הכלכלה וגם נציגים ממשרד האוצר ועוד, נוקטת מנגנוני איזון, כולל הגבלת זכייה במסלולים שונים ותנאים שמונעים מצב שבו יבואן זוכה במצטבר במספר מכסות מקבילות. צעדים אלה נועדו להבטיח פיזור רחב ושמירה על תחרות הוגנת. הוועדה מפקחת באמצעות דיווחים שוטפים ואכיפה בשטח של מִנהל האכיפה, דוחות חציוניים ושנתיים, דוחות ממערכות המכס ועוד.
"לזכייה נדרשות ערבויות גבוהות, וכך למשל בשנה שעברה בוצע חילוט של מעל מיליון שקל ליבואן שהפר את תנאי ההליך התחרותי. בידי ועדת המכסות סמכויות להטלת סנקציות, כולל שלילת הקצאות, צמצומן ופסילת השתתפות. השיקולים מקצועיים, ומשולבים עם מערכות המכס למניעת העברת רישיונות יבוא וניסיונות ספסרות.
"מודל חלופי המבוסס על תשלומי מכס נבחן בעבר, אך עלול להעניק יתרון ליבואנים גדולים ולהוביל לפגיעה בתחרות. המנגנון הקיים שומר על איזון בין ותיקים לחדשים ומעודד כניסת שחקנים חדשים לשוק, עם אפשרות לשקלול חלקי של תשלומי מכס בעתיד".
התרעות פיקוד העורף