1. שר אוצר היא אחת המשרות הכי פחות מתגמלות בממשלה. לא משנה מה יהיו הישגיך, אם יהיו, אתה מועמד לצאת מהמשרד בתדמית חבוטה - ומי כמו משה כחלון יודע זאת. שרי האוצר, באופן טבעי, זוכים לפרופיל תקשורתי גבוה מאוד, כי ידם בכל, אבל הפרופיל כולל תמיד גם אי־שביעות רצון של מי שחושב שהוא מקופח, ולנוכח אינפלציה במספר הארגונים ה"חברתיים", או ליתר דיוק "כמו חברתיים", תמיד יש תחושה מעוותת שלפיה כולם מקופחים והממשלה לא עושה די בשבילם. מובן שלהצגה הזאת שותפים גם משרדי הממשלה האחרים (והפעם יהיו לא מעט כאלה), עם זעקות שבר ואיומים על תקציבים שחסרים.

דווקא לישראל כ"ץ, שר האוצר בממשלה החדשה, יש הזדמנות להפוך את משבר הקורונה הכלכלי להזדמנות - גם עבורו. החודשים הקרובים יהיו אתגר כלכלי לא פשוט, וכ"ץ ייכנס לתוך מערבולת של נתונים גרועים על הגירעון, על האבטלה, על יחסי חוב־תוצר וביקורת מתמשכת על כך שהממשלה "לא מכניסה את היד לכיס" מספיק (אף שזו מטאפורה גרועה מאוד ואין לה ממש כיס).

כ"ץ ידוע כמי שאינו מחבב ועדים ופקידים - עוד מימי המאבק על הקמת הנמלים החדשים במשרד התחבורה - וזוהי למעשה ההזדמנות שלו, כי אחת המשימות של שר אוצר חדש תהיה לרסן את הוצאות הממשלה נגד לובי רחב מאוד של פקידים בכירים ושל עובדים בכירים. אם יצליח להוביל ולהוציא לפועל מהלך של קיצוץ הוצאות ושכר בסקטור הציבורי ואם יצליח לגרום לקיצוץ בהוצאות הפנסיות התקציביות - הוא יהפוך לשר האוצר הראשון שמצליח לרסן את ההוצאות של ה"חתולים השמנים" בסקטור הפרטי, ויש כאלה לא מעט, כפי שפורט כאן בטורים הקודמים.

חשוב להדגיש: הוצאות הממשלה הן המפתח העיקרי לשיקום המשק ממשבר הקורונה. לפי עבודת מחקר שערך בעבר פורום קהלת, בראשות ד"ר מיכאל שראל (לשעבר הכלכלן הראשי באוצר), הערכת הוצאות הממשלה בישראל מוטה כלפי מטה בגלל הבדלים מוסדיים בין המדינות. המחקר קבע כי כאשר עורכים התאמות המביאות בחשבון את ההבדלים המוסדיים בין המדינות כגון שיטת התשלומים לפנסיה, היקף המיסוי הישיר של תשלומי העברה, נטל הביטחון, שאינו נספר כהוצאות ממשלה, ושיטות התמיכה במגזר החקלאות - הוצאות הממשלה בישראל גדלות באופן ניכר ביחס למדינות המפותחות האחרות.

הגדלת הוצאות הממשלה, ובכלל זה ההוצאות האזרחיות של הממשלה, קבע המחקר, עלולה להשפיע באופן שלילי על הצמיחה הכלכלית. החוקרים מצאו כי בשלושת העשורים האחרונים היה קשר שלילי מובהק מבחינה סטטיסטית בין הוצאות הממשלה בתחילתה של כל אחת מהתקופות לבין הצמיחה הכלכלית במהלך התקופה. כמו כן, קשר זה התחזק על פני זמן, והיה עוצמתי במיוחד במהלך העשור האחרון.

המשמעות היא פשוטה מאוד: יותר הוצאות, פחות צמיחה; פחות צמיחה משמעה גם פחות הכנסות לממשלה - וכל עוד המגמה הזאת נמשכת, המשק הישראלי מאבד פוטנציאל צמיחה. הגידול הניכר בהוצאות הממשלתיות הוא תולדה של זחילות שכר אוטומטיות מדי שנה, גידול בתקציבים באופן ניכר בכמה תחומים שלא לצורך ועוד. על זה כ"ץ יהיה חייב לשים ברקס, ויהי מה.

2. אחת התלונות הפופוליסטיות בנוגע לתפקוד הכלכלי של ישראל היא שהממשלה עובדת בלי תקציב בגלל הפלונטר הפוליטי ולכן חייבים להעביר תקציב כמה שיותר מהר. ראשית, מבחינת ההוצאות, זה דווקא מצוין - כי בתקציב המשכי ההוצאות מרוסנות מאליהן. שנית, בניית תקציב, הכנתו והפסטיבל התקשורתי סביבו הם אחיזת עיניים. אני מציע לקרוא שוב את דבריה של מיכל עבאדי בויאנג'ו, לשעבר החשבת הכללית באוצר, על הכנת התקציב. היא אמרה את הדברים בוועדת קוצי'ק, שבחנה את סמכויות הנהלת משרד האוצר (וכצפוי, מעלה אבק באחת המגירות המאכלסות סיכומים של עשרות ועדות).

"הגורם לכך שהגירעון הסופי בשנים האחרונות היה נמוך מהגירעון המתוכנן הוא שטייסי ההוצאות של אגף התקציבים מוטעים ואין שום קשר בין טייסי ההוצאות המתוכננים לביצוע בפועל. מצב זה גורם לכך שבסוף השנה זורקים כסף כדי להגיע לגירעון המתוכנן. מדובר בהוצאות מיותרות ובהקדמות מימון. מפני שהגירעון המתוכנן בדיעבד לא היה נכון הוא גרם בשנים האחרונות להעלאות מסים שהתבררו כמיותרות בדיעבד.

"במהלך השנה מבצעים אלפי שינויים בתקציב, מה שמקשה מאוד על מעקב אחרי התקציב ומקשה מאוד על עבודת החשבים במשרדים. בשנים מסוימות, אם כמות התקנות הייתה פחות מ־10,000, היו יותר מ־20,000 שינויים תקציביים. ברור שאין קשר בין התקצוב המתוכנן לתקצוב בפועל. למעשה ביצוע התקציב לא דומה כלל לתכנון, ואין פיקוח אפקטיבי של הכנסת על הממשלה כתוצאה מכמות השינויים האדירה שמתבצעת במהלך השנה. לא מדובר רק בשינויים תקציביים בתוך המשרדים, אלא גם בשינוי בין המשרדים.

"סיכומים תקציביים הנם הסכמים בין אגף התקציבים לבין משרד הממשלה, שחלקם לא מקבלים ביטוי בתקציב שאושר בכנסת. הפרקטיקה הנוהגת הנה שהמערכת הממשלתית מתנהגת כאילו הסיכום התקציבי עבר בכנסת, לעתים זמן רב לפני שהסיכום אכן מאושר בוועדת הכספים של הכנסת. הסיכומים התקציביים נחתמים על ידי עובדים צעירים מאגף התקציבים, ללא אישור של הכנסת, בהיקפים של מיליארדי שקלים.

סיכומים אלה מייצרים 'תקציב צל' לתקציב שאושר בכנסת, שאינו על דעת שר האוצר, החשב הכללי, ולפעמים גם לא על דעת הממונה על התקציבים או סגנו לענייני מאקרו. מדובר במצב בעייתי ביותר של התכנון התקציבי של מדינת ישראל. הטעויות בטייסי ההוצאה, השינויים התקציביים והסיכומים התקציביים הם טעויות שיטתיות שחוזרות כל שנה באגף התקציבים ונובעות מפעילות לא שקופה שלא מאפשרת בקרה אמיתית על פעילות האגף והביאה בשנים האחרונות לניוון היכולות המקצועיות של אגף התקציבים באוצר.

"אין שום דיון ממשלתי אמיתי בחוק ההסדרים, המובל על ידי אגף התקציבים. גם בתוך המשרד העבודה לא מסודרת, אין תמונה מסודרת של החוק - לא לשר האוצר ולא לראש הממשלה. הייתי מעודכנת בהחלטות של חוק ההסדרים מהתקשורת. אין תעדוף ענייני ברפורמות בתוך החוק, מוותרים על רפורמות שלא חשובות לאגף התקציבים. למשל, אגף התקציבים ויתר על שקיפות ובקרה לחשכ"ל בשנת 2010 במערכת הביטחון, ורפורמה זו עברה רק ב־2012. ישנן הרבה החלטות חשובות שנעשות בדרגים נמוכים מאוד בלי שליטה מרכזית של שר האוצר. הקשר לחברי כנסת, שרים ושאר הפוליטיקאים הוא דרך אגף התקציבים, והקשר של אנשים צעירים לפוליטיקאים איננו בריא ויוצר סחרור כוח.

"הרבה פעמים מתקבלות החלטות בלי ששר האוצר שמע את עמדות ראשי האגפים, ולפעמים מתקבלות החלטות בלי להגיע כלל אל שר האוצר. זה איננו תקין, איננו סביר ואנטי־דמוקרטי. אין שום נוהל שקובע מה מגיע לדיון והכרעת שר האוצר, וכך למעשה מה שמגיע לשר תלוי במה שראשי אגפים מביאים אליו".

המונולוג של עבאדי בויאנג'ו הוא לא רק מדהים, אלא הוא גם משקף מציאות עגומה ומתפקד כאות אזהרה לישראל כ"ץ. יש הרבה החלטות תקציביות חשובות שינסו לעשות מאחורי גבך - כנהוג בשלטון הפקידים הישראלי - אבל אני בטוח שכ"ץ, עם הניסיון הממשלתי העשיר, לא ייתן לדברים הללו לעבור מתחת לרדאר שלו. זה כולל, אגב, גם תדרוכים לתקשורת שנעשים בידי פקידי האוצר נגד שר האוצר, אם הוא לא "מיישר" איתם קו.

ישראל כ''ץ במסילת הרכבת (צילום: אלוני מור)ישראל כ''ץ במסילת הרכבת (צילום: אלוני מור)

3. שני דברים כ"ץ לא יכול לעשות בתחילת הקדנציה שלו: לא ליפול לבור שנפל אליו כחלון ולהכריז על איזושהי הבטחה או קביעת יעדים בעניין מחירי הדירות. כל הבטחה או כל תוכנית חדשה שתחליף את "מחיר למשתכן" עלולה לא לעמוד במבחן המציאות, וכל יעד שעליו יכריז כ"ץ ייבחן מדי תקופה בשבע עיניים על ידי התקשורת.

תחום הנדל"ן הוא מורכב מאוד, ויש עליו השפעות מגוונות לאורך זמן, אבל אף על פי שעלייה באבטלה היא סימן להאטה בשוק הדיור, תנאי הבסיס בשוק לא השתנו. הדלק של שוק הנדל"ן - הריבית האפסית - תהיה איתנו לעוד זמן רב, בייחוד לאחר משבר הקורונה, והיא אחד הפקטורים המרכזיים במחירי דירות גבוהים וגם במחירי נכסים אחרים כמו מניות. אחת הסיבות לכך שהעשור האחרון היה אחד הטובים ביותר לחיסכון הפנסיוני שלנו (6%־8% בשנה בממוצע) היא הריבית הנמוכה, שתמיד משמשת כמנוע מאחורי עליות בנכסים.

הדבר השני שאסור לכ"ץ להיגרר אליו הוא השיח בקרב פקידי האוצר, שיתחיל עם גיבוש התקציב, על עליית מסים, צעד שממנו לכאורה "אין מנוס" בעקבות הגירעון הגבוה. השיח הזה החל עוד לפני משבר הקורונה כשהגירעון נשק ל־4%, והוא בוודאי יחזור שהגירעון עלול להגיע ל־10%. כזכור, שאול מרידור, ראש אגף תקציבים, אמר בספטמבר אשתקד באחד הכנסים הכלכליים כי הוא מניח שיהיו גם העלאות מסים ונתן לדוגמא משקאות ממותקים שגורמים לתחלואה גבוהה יותר, והיכולת להטיל עליהם מס, שלדבריו תועיל הן לקופה והן לבריאות.

ובכן, יש בהחלט מנוס מהעלאת מסים וזו ממש לא העת לעשות זאת, אחרי משבר הקורונה, לא מע"מ ובוודאי לא מסי הכנסה וגם לא מסים מיוחדים על מוצרים מסוימים כפי שמרידור מציע (ואני מניח שגם יציע שוב בקרוב). לא רק שעליית מסים תעורר על כ"ץ זעם ציבורי, היא גם לא צודקת כלכלית, כי העלאת מסים מדכאת בדרך כלל את הצמיחה. המשוואה פשוטה: כל שקל שלא יילקח בחיסכון מהסקטור הציבורי ומההוצאות הממשלתיות, יילקח בסופו של דבר מהסקטור הפרטי, מאזרחים ומעסקים, כי הגירעון לא נעלם מאליו וצריך לצמצמו.

4. השיח הפופוליסטי הנוסף שיתלווה בוודאי להכנת התקציב יהיה, כנהוג, האכזבה מהיעדר רפורמות. יש תמיד כמיהה לעוד ועוד "רפורמות" במשק, שתמיד הן "לטובת הציבור", אף שאין־ספור "רפורמות" התחילו ברעש עצום והסתיימו בקול ענות חלושה ובכל מקרה בלי תועלת לצרכנים. הרפורמות העיקריות שזקוק להן המשק הן הורדת רגולציה והורדת מכסים, בייחוד בענף המזון. רגולציה ובירוקרטיה הם שמות כלליים, אבל כל אזרח וכל עסק נתקל בהן כמעט מדי יום. במשבר הקורונה הוכיחה רשות המסים שאם רוצים, אפשר בהחלט - והורידה חסמים רבים בתשלום הפיצויים לעצמאים במהירות וביעילות. רגולציה מייצרת סרבול, רגולציה מייצרת שחיתות ורגולציה מכבידה על הצמיחה.

אחת הסיבות לעומס הרגולטורי והביורוקרטי בישראל, כפי שצוין בדוח של ה־OECD, נעוצה בכך שהגישה של המערכת הרגולטורית והחברה בישראל היא של "שנאת סיכון" מוגזמת ובחוסר אמון עמוק ביחסים שבין המפקחים, המפוקחים, הציבור ואפילו בתוך המערכת הממשלתית. רגולטורים נמנעים מלקיחת סיכונים סבירים ונרתעים מניהול סיכונים, אפילו בהחלטה מושכלת, מחשש מביקורת ציבורית ובפרט בגלל טראומות עבר, שבהן רגולטורים הועמדו לדין בהתממשות הסיכון (כמו בפרשת רמדיה).

הווה אומר: רגולטורים מעדיפים לעבור את הקדנציה שלהם בשלום, פן יחטפו על הראש מהתקשורת על כך שהם משחררים את הרסן או שדוח המבקר "יתלבש" עליהם ויגיד (בחוכמה שבדיעבד) שהם ניהלו מדיניות שגויה. אומנם משרד ראש הממשלה קבע כמה יעדים בנושא הרגולציה - ואכן יש שיפור בכמה מדדים בינלאומיים - אבל זה לא מספיק. ישראל יכולה וצריכה להיות בין עשר המדינות הטובות בעולם מבחינת קלות עשיית העסקים בה, והיא עדיין רחוקה משם.

[email protected]