בעוד כחודש יתקיימו הבחירות לרשויות המקומיות. תזמון מעולה לדיון באחד הפרדוקסים של חיינו האזרחיים – חשיבותו העצומה של השלטון המקומי עבור התושבים מצד אחד, וחולשתו הבלתי נתפסת לעומת השלטון המרכזי מצד שני.
ד"ר אסתר לוצאטו מונתה ליו"ר המועצה לקידום נשים במדע ובטכנולוגיה
השלטון המקומי אחראי כיום למכלול רחב של נושאים, שלכולם השפעה ניכרת על חיי היומיום של האזרחים: חינוך, תחבורה, תברואה, שמירת הסביבה ופיתוחה, דיור ושיכון, תרבות ופנאי, וזו רק רשימה חלקית. עם זאת, יישובים רבים בארץ תלויים תלות מוחלטת בשלטון המרכזי, בפרט אלה שחסרים ארנונה מסחרית מספקת (הארנונה למגורים היא הפסדית בדרך כלל), כזו שיכולה לתרום לאיזון תקציבי ואף ליותר מכך.
חמורה מכך היא התופעה שבה ערוצי הקשר בין ראשי העיריות לבין השלטון המרכזי, ובמיוחד שרי הממשלה, הם לא ממוסדים ולחלוטין בלתי פורמליים. לא פעם ראש העירייה נקלע למריבה על רקע אישי או מפלגתי עם השר, והדבר מעכב פיתוח פרויקטים במשך שנים, ואפילו סתם סלילת כביש.
כך נוצר מצב בלתי אפשרי שבו ראש המועצה תלוי בקבלת תקציבים ביכולת שלו לתקשר עם הממשלה, כמו גם ביכולת שלו ליצור מערכת קשרים אישית עם השרים. העובדה שבמהלך קדנציה אחת של ראש עירייה, השרים מתחלפים בתדירות גבוהה, כמובן מעצימה את הבעיה.
לפנינו מצב עגום, שבו לא קיימים תיאום ואחדות אינטרסים בין השלטון המרכזי למקומי, דבר היוצר פתולוגיה של כשל מקומי, המשפיעה לרעה על חיי התושבים. בישראל השלטון המרכזי הכל יכול קובע הכל – וגם מנצל לרעה את התלות של השלטון המקומי.
אף שבמשך השנים הועלו מספר הצעות לרפורמה בשלטון המקומי, דבר לא נעשה. אומנם בשנים האחרונות משרד הפנים מאציל סמכויות למספר מצומצם של רשויות איתנות, אבל אלה הן סמכויות מינוריות. הדבר מעציב במיוחד אם מביאים בחשבון שדווקא בימי הקורונה, בשעה של מצב חירום לאומי, הוּכחה בעליל יעילותו של השלטון המקומי בטיפול במגיפה ובהשלכותיה.
ראש עירייה או פקיד?
לעוצמתו היתרה של השלטון המרכזי בישראל יש שורשים היסטוריים, עוד מימי המנדט הבריטי. הבריטים הרי לא רצו להעניק סמכויות ואוטונומיה לילידים. הצרה היא שלגישה נפסדת זו יש המשכיות במדינת ישראל הריבונית, כאשר הממשלה רואה ברשויות המקומיות לא יותר מאשר זרועות ביצוע שלה. מעין "קבלן משנה" נטול עצמאות.
מחקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה מ־2020 העלה שישראל היא אחת המדינות הריכוזיות ביותר במערב, ושהמעמד והסמכויות של השלטון המקומי בה חלשים ומצומצמים בהשוואה למדינות אחרות. במדד הביזור של הבנק העולמי נמצא כי ישראל דורגה במקום 94 מתוך 182 מדינות בעולם, ומכלל מדינות ה־OECD ישראל דורגה במקום הנמוך ביותר.
חוסר עצמאותו של השלטון המקומי בא לידי ביטוי בהיעדר אוטונומיה בנושאים קריטיים כמו כספים, כוח אדם וחקיקה, וראשי הרשויות – שנבחרו בבחירות ישירות – הפכו להיות פקידים שהכל מוכתב להם מגבוה. רשות מקומית איננה רשאית לקבוע בעצמה את גובה הארנונה, אין לה יכולת להגדיר יעדים פיסקליים ולממש אותם, ואין לה אפשרות לשלוט בתקציבה. התלות הפיננסית בממשלה היא מוחלטת.
זה משתקף גם בנתוני המאקרו. שיעור תקציב השלטון המקומי בישראל ביחס לתוצר הוא 6% בלבד, לעומת ממוצע של 16% במדינות ה־OECD. שיעור ההכנסות ממיסוי מקומי, מארנונה ומהיטלים עומד על 10% בלבד מהכנסות המדינה ממסים, בהשוואה ל־31% במדינות המערב.
סמכויות השלטון המקומי מוגבלות לא רק בנושאי תקציב. גם בתחומים קריטיים אחרים כמו חינוך ורווחה, הרשות המקומית נעדרת יכולת לקבל החלטות ולקבוע מדיניות. לרשות המקומית אין סמכות לניהול התחבורה הציבורית בתחומה, ולראש העירייה אין אפשרות אפילו להזיז רמזור ממקומו.
מצב זה עומד בניגוד גמור לכל היגיון דמוקרטי, מנהלי, משפטי וכלכלי. השלטון המקומי הוא כיום הגוף השלטוני היחיד בישראל שמתפקד היטב ובאופן רצוף, הוא בעל יכולת ביצוע מוכחת ומצטיין בשיקול דעת. ראשי הרשויות נבחרים באופן ישיר בידי כלל התושבים, והם חייבים להם דין וחשבון על מעשיהם. דמוקרטיה ייצוגית במיטבה.
עצמאות תקציבית
אז מה עושים? דרושה כיום רפורמה יסודית, מתוך מטרה לבזר את סמכויות הממשל המרכזי ולאפשר לו להתמקד באתגרי הליבה של המדינה. ישראל אולי לא תיהפך למדינה פדרלית נוסח ארה"ב או שווייץ, אבל היא יכולה להתקרב לכך.
היא גם תיישר בכך קו עם רוב המדינות הדמוקרטיות בעולם, שבהן נעשו רפורמות בשלטון המקומי, ותפעל ברוח פסיקת בג"ץ, שהדגיש בשעתו את החשיבות שבעצמאות השלטון המקומי ואת היתרונות הגלומים בדמוקרטיה מקומית.
כל רפורמה כזו צריכה להתחיל בשינוי החוק המנדטורי שמכוחו הממשלה שולטת ברשויות המקומיות – פקודת העיריות 1934. זהו חוק ארכאי, שנכתב על ידי שלטון קולוניאליסטי שביקש לשלוט בנתיניו. יש לחוקק אפוא את חוק יסוד "השלטון המקומי", שטיוטות שלו מונחות כבר שנים על שולחן הכנסת; לבסס את מעמדו של השלטון המקומי כגוף בעל אוטונומיה ניהולית; ולאפשר לו לפעול בתחומים רבים ומגוונים בהתאם לאינטרסים של התושבים.
אחת הטענות של משרד הפנים וגורמים אחרים בממשלה כנגד העצמת השלטון המקומי היא שקיימים הבדלים ניכרים בין רשויות שונות באשר ליכולת הניהול והביצוע. הצעת החוק עונה על בעיה זו ומבדילה בין רשויות מקומיות עצמאיות, המאופיינות בניהול תקין ויעיל, לבין אלה שאינן עומדות בתנאי זה, תוך יצירת מדרג בסמכויות המוקנות להן.
הנושא הכספי הוא קריטי. לראשי הרשויות נמאס, ובצדק, להיות סמוכים על שולחנו של השלטון המרכזי. רק רפורמה כוללת תשפר את המצב. בין היתר, יש לבחון אפשרות להעביר תקציבים ולייצר אוטונומיה תקציבית לאשכולות של ערים או למחוזות, כדי שאלה יוכלו לעצב את הפיתוח הכלכלי, האזורי או המקומי.
לצד זאת, הרשויות המקומיות צריכות ליהנות מאוטונומיה גם בנושאים כמו שיטור מקומי, תחבורה ציבורית ותכנון ובנייה, כפי שמקובל בעולם.
למעשה, אחת הדרכים להיאבק באלימות שפושה ברחובות היא להקים כוח שיטור מקומי הנתון לסמכות ראש העירייה. כוח זה יוכל לפעול לאכיפת החוק בעיר, להתמודד עם בעיות תנועה ולתת מענה ביטחוני פרטני, כמובן תוך שיתוף פעולה עם המשטרה הארצית.
מעל הכל, הפתרון המקיף והיסודי יהיה בשינוי שיטת הבחירות שלנו ומעבר לשיטת בחירות אזורית, לפחות של חלק מהמושבים בכנסת. כך ייווצר קשר ישיר בין הבוחר לנבחר ויובטח כי האינטרסים המקומיים והאזוריים לא יוזנחו. אני אפילו מעיזה לחשוב על ביטול האיסור של ראשי עיריות לכהן כח"כים. מדוע מה שמותר בצרפת אסור בישראל? דווקא האצבע של ראש העירייה המכהן כח"כ תוכל להביא למימוש תוכניות פיתוח מקומיות.
הסטת מרכז הכובד מהשלטון המרכזי למקומי, תוך הטמעת עקרונות של מנהל מודרני בשלטון המקומי, תוכל לתת מענה לכמה מהבעיות הבוערות בחברה הישראלית: היעדר משילות וביטחון אישי, מתח בין קהילות על רקע דתי ואתני, הצורך בפיתוח כלכלי וחברתי, הנטל הרגולטורי והבירוקרטי יוצא הדופן, ועוד.
המהלך יביא לניהול יעיל יותר, כלכלי יותר ואפקטיבי יותר של השירותים המוניציפליים, לצמצום פערים כלכליים בין מרכז ופריפריה ולצדק חברתי. ומעל הכל – תתאפשר מעורבות של התושבים בעיצוב הרגולציה והמדיניות ותחוזק הדמוקרטיה המקומית.
הכותבת היא מנכ"לית קבוצת לוצאטו, יו"ר עמותת ישראל למען הנגב, וחברת המועצה המקומית עומר
[email protected]