בשנת 1992, תקופת כהונתה של הכנסת ה־12, כיהנתי בתפקיד יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת. היה מוטל עליי לנווט, יחד עם שאר חבריי בוועדה – בהם כמה מטובי המוחות המשפטיים והפוליטיים בישראל (פרופ' אמנון רובינשטיין, פרופ' דוד ליבאי, עו"ד משה שחל, הרב יצחק הלוי, ראובן ריבלין ועו"ד שולמית אלוני) – שורה של חוקי יסוד, ובהם אף חוק יסוד: הממשלה המורחב של שנת 1992, שכלל לראשונה כמה אבני יסוד בשינוי שיטת הממשל. הוכללו בו בחירתו הישירה של ראש הממשלה; סמכויותיו; הצבעות אי־אמון; הסמכות להכריז על מלחמה; הסמכות להתקין תקנות שעת חירום וכן הליך הדחתו של ראש ממשלה מכהן.
רבים וטובים פונים אליי היום ושואלים אותי בתמיהה, איך יצרתם דבר חקיקה ואפילו בחוק היסוד, המאפשר לראש ממשלה מכהן להמשיך בתפקידו כראש ממשלה לאחר שמוגש נגדו כתב אישום, ואפילו לאחר שהורשע בבית המשפט המחוזי בירושלים בהרכב של שלושה שופטים בעבירות שיש עמן קלון? זה אכן המצב המשפטי ולשאלות כבדות משקל אלה יש להשיב.
ובכן, כאשר חוקקנו את חוק יסוד: הממשלה הוכלל לראשונה בישראל השינוי שעל פיו ראש הממשלה נבחר בבחירה ישירה על ידי כלל הציבור. היה זה שינוי מהותי. במקום קבלת המנדט מקבוצת סיעות בכנסת, פרי משא ומתן קואליציוני, מתבצעת בחירה ישירה על ידי הציבור כולו.
הציבור, שהוא הריבון, בחר ישירות את ראש הממשלה ברוב מוחלט. את ראש הממשלה, באישור היועץ המשפטי לממשלה, ניתן לחקור בחשד לביצוע עבירות פליליות ככל אדם אחר, ומותר להגיש נגדו כתב אישום. לא עלה בדעתנו להעניק חסינות לראש הממשלה בפני הגשת כתב אישום על אף שקיימות שיטות משפט שכן עושות זאת. ניתן לחקור ראש ממשלה בחשד לביצוע עבירות ולהגיש נגדו כתב אישום בפיקוח היועץ המשפטי לממשלה, אלא שהחלטות אלה של פתיחה בחקירה והגשת כתב אישום הן החלטות של הפקידות והן מתקבלות על פי שיקול דעתה. אין זה סביר כי פקידי ממשל, יהיו מסורים לתפקידם ככל שיהיו, יוכלו על פי שיקול דעתם להדיח ראש ממשלה נבחר. מצב כזה היה מעניק לדרג המקצועי הבלתי נבחר כוח עצום ורב – יכולת להדיח ראש ממשלה נבחר מכהונתו.
את כתב האישום נגד ראש הממשלה, כאמור קודם, יש להגיש לבית המשפט המחוזי בירושלים בהרכב של שלושה שופטים; אבל אפילו אם הורשע ראש הממשלה בהרכב מיוחד זה, בעבירה שיש עמה קלון, גם אז אין הוא מודח מתפקידו. בשלב זה ראש הממשלה עדיין בבחינת זכאי שכן חזקת החפות עומדת לו כל עוד לא מוצו ההליכים עד תום. עדיין יש זכות ערעור, והיו מקרים שאלה שהורשעו בערכאת משפט נמוכה זוכו בערכאת הערעור. ובצומת זה שלאחר ההרשעה פוצל החוק לשני נתיבים. אם אכן מדובר בעבירות חמורות מאוד, הרשינו לעצמנו להניח כי כנסת ישראל, ברוב קולות, תדע לקבל את ההחלטה הנכונה. אולם, אם משיקולים פוליטיים, בחרה הכנסת שלא להדיחו, ימשיך ראש הממשלה לכהן עד שהרשעתו גם לאחר ערכאות הערעור תהפוך לסופית וחלוטה.
בשנת 2001 בוטלה הבחירה הישירה, אך סעיפי הדחתו של ראש הממשלה, כמו שאר סעיפים מרכזיים אחרים, נותרו במלוא תוקפם. כיום אנו פועלים בדרך הקשה. אם אין מדיחים ראש ממשלה שהורשע בביצוע עבירה, אין מקום למנוע ממנו להרכיב ממשלה על שום הגשת כתב האישום. אם הוא זה שחברי הכנסת החליטו שהם בוחרים בו לראשות הממשלה, ראוי לכבד את רצון הבוחרים ולהציבו מעל שיקולי עובדי המדינה. זהו המצב החוקי. אפשר בהחלט לדון אם ראוי לשנותו או לא לשנותו, אך כל עוד זהו החוק, פועלים על פי הוראותיו ועל פי ההיגיון הטמון בו.